Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации

Эффективность государственности в условиях федеративного устройства России в немалой мере зависит от того, насколько качественно организована система государственной власти в субъектах РФ. В качестве ориентира для реализации власти в регионах на конституционном уровне был также закреплен принцип самостоятельного осуществления субъектами РФ своих полномочий вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Принятый впоследствии Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил основные требования к организации системы государственной власти в субъектах РФ.

Данный закон включает базовые положения, определяющие принципы деятельности и систему органов государственной власти, порядок формирования и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их компетенцию, организационно-правовые формы взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти на региональном уровне.

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения властей (см. параграф 6.3 учебника), который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и их взаимное уравновешивание, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем виде включает:

• — законодательный (представительный) орган государственной власти;
• — высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
• — высший исполнительный орган государственной власти;
• — иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) не входят в систему органов государственной власти региона.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно — это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская, государственная), хурал, парламент и т. п. (в названии региональных парламентов могут присутствовать сочетания, отражающие историческую традицию, национальную специфику соответствующего региона — Хасэ, Ил Тумэн, Межлис, Курултай и т. п.). Численный состав законодательных органов субъектов РФ зависит от количества избирателей, проживающих па территории соответствующего региона. Так, при численности избирателей менее 500 тыс. человек число депутатов должно составлять не менее 15 и не более 50, а при численности избирателей свыше 2 млн человек — не менее 45 и не более 110 депутатов.

Формируются региональные законодательные органы исключительно путем выборов населением региона. При этом не менее 50% депутатов парламента должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам). Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет (как правило, он составляет четыре или пять лет). В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава через определенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию его основных функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с региональной конституцией (уставом) и указанным законом определяется главой определенной территории. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо (глава) региона однозначно определен в качестве руководителя высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта. В декабре 2004 г. были отменены прямые выборы глав регионов, что вызвало весьма бурную дискуссию в юридических кругах и в обществе в целом — в этом усматривалось отступление от принципов демократии. Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“» вновь закрепил прямые выборы глав субъектов РФ населением региона.

По общему правилу кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями, однако законом субъекта РФ может быть предусмотрена и возможность самовыдвижения. На стадии выдвижения кандидатов законодатель предусмотрел два своеобразных «фильтра». Прежде всего каждый кандидат должен пройти так называемый «муниципальный фильтр» — заручиться предварительной поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) всенародно избранных глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ (конкретное число требуемых подписей устанавливается региональным законом в пределах от 5 до 10% местного депутатского корпуса и избранных глав муниципальных образований). Кроме того, Президент РФ может по собственной инициативе провести консультации как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на пост главы субъекта РФ, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения (так называемый «президентский фильтр»). Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, кроме того, должен получить предварительную поддержку избирателей региона посредством сбора подписей (количество требуемых для регистрации кандидата подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не должно превышать 0,5% от общего числа избирателей данного субъекта Федерации). Минимальный возрастной ценз для кандидата на должность главы региона составляет 30 лет.

Для определения результатов губернаторских выборов применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства — побеждает кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (какой-либо порог явки для установления результативности региональных выборов отсутствует). Срок полномочий главы региона устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет (как правило, он совпадает со сроком полномочий регионального парламента), при этом одно и то же лицо не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Вместе с возвратом к прямым губернаторским выборам в законодательстве появился институт отзыва главы субъекта РФ: в случае нарушения главой региона федерального или регионального законодательства либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей (любое из оснований устанавливается в судебном порядке) по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, может быть проведено голосование по отзыву главы региона по правилам избирательного законодательства и законодательства о референдуме (при этом указанная инициатива не возможна в течение года после избрания главы субъекта РФ). Отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало более 50% граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом (таким образом, требования к результативности голосования по отзыву более жесткие в сравнении с аналогичными требованиями при голосовании по избранию главы региона — в последнем случае, как отмечалось, достаточно более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании).

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц в исполнительном органе (вице-глав, отдельных министров и т. п.) регионального парламента. Однако ситуация, при которой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются традиционными исходя из того, что он является органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи (см. параграф 10.1 учебника). Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных, гражданских и административных дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ (на 1 января 2010 г. — в 17 субъектах РФ). В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, к юрисдикции которых отнесено, в том числе, разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Конституционное собрание в Дагестане. В некоторых субъектах РФ (Адыгея, Мордовия, Хакасия, Удмуртия, Якутия, Башкортостан, Тува, Курская, Курганская, Ленинградская области и др.) предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п. В ряде субъектов создаются государственные органы, которые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.).

Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к анализу законодательства, определяющего систему государственной власти на региональном уровне. Объектами его рассмотрения становились как сам Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и законы субъектов РФ, а также некоторые иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность региональных органов государственной власти. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.07.2002 № 12-П была изложена правовая позиция, согласно которой порядок формирования и функционирования органов государственной власти, а также характер их взаимодействия в системе государственной власти предопределяется ее единством. Следовательно, субъекты РФ при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования должны опираться на те же принципы, которые действуют при формировании федеральных государственных органов, включая выборность и сменяемость.

В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П и от 01.02.1996 № 3−11 выражена правовая позиция, в соответствии с которой субъекты РФ не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о возможности освобождения главы администрации региона от занимаемой должности путем принятия акта представительного органа субъекта Федерации. Данная позиция обоснована тем, что такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия должностного лица субъекта РФ, как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, что лишает ее возможности действовать в качестве самостоятельной ветви власти в системе сдержек и противовесов.

Большое значение в правовой оценке организации и функционирования государственной власти в субъектах РФ имеют решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Сквозь призму анализа актов этих судебных органов можно проследить проблемы правового регулирования и практики организации системы государственной власти в регионах.

За непродолжительный период деятельности конституционными (уставными) судами принято немало постановлений и заключений по вопросам организации системы органов государственной власти и разграничения компетенции между ними. Так, к указанным вопросам не раз обращался Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в связи с решением проблемы о структуре органов государственного управления. В частности, в постановлении от 18.06.1998 № 5-П предметом рассмотрения стала возможность представления Президентом Республики Саха (Якутия) кандидатуры на должность министра внутренних дел. В названном постановлении усматривается принципиальный подход названного Конституционного Суда по данному вопросу, соответствующий позиции Конституционного Суда РФ. Затрагивая названную проблему, Суд отметил, что законодательное определение схемы управления Республикой, структуры органов, порядка организации и деятельности исполнительной власти соответствует конституционным задачам законодательного органа и не исключает возможности для исполнительной власти принимать собственные правовые акты конкретизирующего подзаконного характера^[1].

В последние годы итоговые решения конституционных (уставных) судов все чаще выполняют функцию обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному. Эта функция осуществляется косвенно, путем обоснования правовой позиции суда не только ссылкой иа конституцию (устав) субъекта Федерации, но и обращением к «авторитету» соответствующих федеральных законов. Данную позитивную тенденцию можно обнаружить на примере анализа постановлений конституционных (уставных) судов, выносимых с середины 1990;х годов^[2].

• [1] См.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: правовые основы и практика. М., 1999.
• [2] См.: Митюков М. А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и некоторые вопросы их исполнения. М" 2001.