Соглашение о государственно-частном партнерстве

Соглашение о государственно-частном партнерстве представляет собой гражданско-правовой договор, заключаемый между публичным партнером и частным партнером на срок не менее чем три года в порядке и на условиях, которые установлены Законом о государственно-частном партнерстве (ст. 3).

Исходя из прямого указания, содержащегося в законодательной дефиниции, большинство авторов указывают на гражданско-правовую природу соглашения о государственно-частном партнерстве. Например, Д. В. Качкин, Р. Р. Репин пишут, что соглашение ГЧП выступает как комплексная договорная конструкция, предусмотренная законом, т. е., условно говоря, может быть названо «смешанным договором, предусмотренным законом»^[1].

Вместе с тем в юридической литературе не все согласны с отнесением соглашения ГЧП к гражданско-правовому договору. Например, некоторые авторы полагают, что контракт ГЧП представляет собой смешанную административно-правовую, гражданско-правовую и финансовоправовую природу^[2]. Вероятно, такая позиция основывается на том, что такое соглашение заключается на основании акта власти — решения об определении победителя конкурса, которое составляется на основании протокола рассмотрения и оценки конкурсных предложений (ст. 26—29 Закона о государственно-частном партнерстве).

Однако соглашение о государственно-частном партнерстве — это юридический факт, который может быть либо фактом публичного права, либо фактом частного права. Смешанным он быть не может. Точнее в данном случае говорить о тех правоотношениях, которые складываются в связи с реализацией этого юридического факта. Вот эти правоотношения и могут носить смешанный характер.

После принятия Закона о государственно-частном партнерстве в юридической доктрине возник вопрос о соотношении соглашения о государственно-частном партнерстве и концессии, поскольку до принятия указанного закона ГЧП охватывало собой практически любые формы взаимодействия государства и бизнеса, в том числе концессионное соглашение.

Действующий Закон о государственно-частном партнерстве, как ранее отмечалось, закрепил понятия «ГЧП» и «соглашение ГЧП». В соответствии с этим законом ГЧП определяется через понятие «сотрудничество», основанное только на соглашении ГЧП, под которым понимается гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером. Таким образом, законодатель рассматривает ГЧП в узком смысле, относя к нему только сотрудничество, основанное на специальном договоре (соглашении ГЧП), а концессионное соглашение находится за рамками ГЧП.

Между тем, некоторые авторы предлагают рассматривать соглашение о государственно-частном партнерстве как разновидность инвестиционных соглашений с участием публично-правовых образований, к которым относятся также концессионное соглашение, соглашения о разделе продукции и т. д. Такие соглашения характеризуются общими признаками, отличающими их от двусторонних инвестиционных сделок, как-то:

• а) публично значимая цель сотрудничества частного и публичного партнеров;
• б) объединение ресурсов и усилий для достижения указанной цели сотрудничества;
• в) распределение между партнерами рисков, которые могут возникать в ходе сотрудничества;
• г) этапность (стадийность) реализации проекта сотрудничества.

В связи с этим целесообразно унифицировать законодательство о таких соглашениях и принять единый федеральный закон о публичночастном партнерстве^[3].

Нами неоднократно отмечалось, что ГЧП представляет собой достаточно сложную систему взаимоотношений государства и частного субъекта, предполагающих долгосрочное взаимодействие, значительное вложение собственных и привлекаемых средств партнеров, а также возможность возникновения в процессе осуществления проекта различных обстоятельств, в том числе и не зависящих от воли сторон, и, как следствие, необходимость минимизации наступления рисков неблагоприятных последствий непосредственно для сторон, а также их кредиторов.

В связи с этим Законом о государственно-частном партнерстве предусмотрен специальный инструмент, позволяющий дополнительно защитить интересы лиц, предоставивших средства частному партнеру (кредиторы). Таким инструментом является прямое соглашение, которое представляет собой гражданско-правовой договор, заключенный между публичным партнером, частным партнером и финансирующим лицом или финансирующими лицами в целях регулирования условий и порядка их взаимодействия в течение срока реализации соглашения, а также при изменении и прекращении соглашения. Другими словами, такое соглашение защищает финансирующего субъекта в случае неплатежеспособности частного партнера, предоставляя ему право получить от публичного партнера напрямую соответствующую финансовую компенсацию^[4]. В таком соглашении может быть предусмотрен порядок учета мнения кредиторов при определении новой частной стороны в случае его замены (ч. 14 ст. 13 Закона о государственночастном партнерстве). Кроме того, необходимость заключения такого соглашения состоит в том, что, по общему правилу, частный партнер не вправе передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения (ч. 6 ст. 7 Закона о государственночастном партнерстве).

• [1] Качкин Д. В., Репин Р. Р. Соглашение о государственно-частном партнерстве какгражданско-правовой договор // Закон. 2015. № 10. С. 155—156. Е. Б. Козлова такжепредлагает определить соглашение ГЧП как смешанный договор. См.: Козлова Е. Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости. М.: КОНТРАКТ, 2013. 366 с. // СПС «КонсультантПлюс».
• [2] Сазонов В. Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты. М.: Буки Веди, 2012. С. 125. Указанная работа была издана до принятия Закона о государственно-частном партнерстве, однако это не важно для формулирования доктринальной позиции относительно правовой природы анализируемого феномена.
• [3] Попондопуло В. Ф. Специальный инвестиционный контракт как правовая формаинвестиционных соглашений с участием публично-правового образования // Конкурентное право. 2017. № 3. С. 17—18.
• [4] Комментарий к Федеральному закону от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерациии внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //СПС «ГАРАНТ», 2016.