Международно-правовое регулирование свободы массовой информации

Прямая имплементация международно-правовых норм закреплена в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Рассмотрим источники международного права, касающиеся свободы СМИ и являющиеся обязательными для применения на территории РФ.

1. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), подписанный 1 августа 1975 г. в Хельсинки.

Положения, касающиеся свободы массовой информации, закреплены в Заключительном акте как среди основополагающих принципов (принцип VII — «Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений»), так и при определении основных направлений сотрудничества. Государства-участники взяли на себя обязательство «уважать права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, для всех, без различия расы, пола, языка и религии», а также «поощрять и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных и других прав и свобод, которые все вытекают из достоинства, присущего человеческой личности, и являются существенными для ее свободного и полного развития». При этом подчеркивается, что в области прав человека и основных свобод государства-участники будут действовать в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, а также выполнять свои обязательства согласно международным пактам о правах человека, если они ими связаны^[1].

В разделе «Сотрудничество в гуманитарных и других областях» (подраздел «Информация») закрепляется, что государства-участники «ставят своей целью облегчать более свободное и широкое распространение всех форм информации, поощрять сотрудничество в области информации и обмен информацией с другими странами и улучшать условия, в которых журналисты из одного государства-участника осуществляют свою профессиональную деятельность в другом государстве-участнике». В частности, применительно к сфере периодической печати предусматривалось способствовать улучшению распространения на их территории газет и печатных изданий из других государствучастников, облегчать доступ общественности к ним, поощряя расширение числа точек продажи, расширяя возможности подписки, улучшая условия знакомств с ними в публичных и университетских библиотеках.

Государства-участники обязались также способствовать улучшению распространения кино-, радиои телевизионной информации, в частности «поощрять расширение показа и передачи более разнообразной информации», облегчать импорт «аудиовизуальных материалов из других государств-участников».

Участники Совещания обязались способствовать более широкому сотрудничеству между телеграфными агентствами, издательствами, радиовещательными и телевизионными организациями, в частности путем обмена программами и совместного производства программ; поощрять контакты между журналистскими организациями; благоприятно относиться к возможности достижения договоренностей между периодическими изданиями об обмене статьями и их публикации.

Государства-участники обязались улучшать условия работы журналистов, прибывающих из других государств-участников: изучать в благожелательном духе просьбы о выдаче виз, в том числе многократных; облегчать выдачу аккредитованным журналистам разрешений на проживание; облегчать на основе взаимности правила передвижения журналистов по стране; увеличивать возможности личного общения журналистов с источниками их информации, включая организации и официальные учреждения; предоставлять журналистам право ввоза, лишь при условии последующего вывоза, технического оборудования, необходимого для выполнения их профессиональной деятельности; предоставлять журналистам возможность передавать в свои редакции результаты их профессиональной деятельности, включая магнитофонные записи и непроявленную пленку, с целью опубликования или передачи по радио или телевидению.

Государства-участники подтвердили, что «журналисты не могут подвергаться выдворению или иным образом наказываться в результате законного осуществления их профессиональной деятельности. В случае выдворения аккредитованного журналиста он будет информирован о причинах этого и может обращаться с просьбой о пересмотре его дела».

При оценке Заключительного акта для целей правоприменительной практики следует исходить из того, что этот документ является обязательным для государства и непосредственно не порождает каких-либо субъективных прав и обязанностей граждан. Необходимо также учитывать, что за прошедшие с момента заключения десятилетия многие его положения не столько устарели, сколько стали рутиной в деятельности СМИ, получили дальнейшее развитие в многочисленных документах ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совета Европы и т. д. Основы международного сотрудничества в области массовой информации урегулированы также гл. VI (ст. 53—55) Закона о СМИ.

2. Международный пакт о гражданских и политических правах был открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. согласно Резолюции 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Для СССР Пакт вступил в силу 23 марта 1976 г.

В ст. 19 Пакта закрепляется свобода мнений и их выражения, которая включает, с одной стороны, свободу мнений, а с другой — свободу информации. Эта двойственность природы свободы выражения мнений предопределила структуру ст. 19 Пакта. Пункт 1 ст. 19 Пакта гласит: «Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений». Этому положению корреспондируют ч. 1 и 3 ст. 29 Конституции РФ, где говорится о свободе мысли, а также о том, что «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них».

Пункт 2 ст. 19 Пакта закрепляет свободу информации: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору». В Конституции РФ это положение получило отражение в ч. 4 ст. 29: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Дальнейшую конкретизацию оно нашло в ст. 1 Закона о СМИ.

Пункт 3 ст. 19 Пакта закрепляет, что свобода выражения мнений «налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно [пользование предусмотренными в п. 2 настоящей статьи правами] может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

a) для уважения прав и репутации других лиц;

b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения".

Данному положению корреспондирует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой также предусмотрена возможность ограничения основных прав и свобод человека и гражданина только законом (федеральным законом) и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

• 3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод
• (далее — ЕКПЧ) была заключена в Риме 4 ноября 1950 г., после чего неоднократно пересматривалась^[2]. Российская Федерация присоединилась к ЕКПЧ 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее с оговоркой и заявлениями путем принятия Федерального закона от 30.03.1998 № 54-ФЗ. Конвенция вступила в силу для России с 5 мая 1998 г.

Статья 10 ЕКПЧ, озаглавленная «Свобода выражения мнения», содержит два пункта. Пункт 1 ст. 10 закрепляет: «Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий».

Сравнивая эту норму с диспозициями п. 1 и 2 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, легко заметить, что единственное существенное отличие касается исключения, сделанного для вещательных организаций, — в отношении них возможно введение лицензирования. Отсюда следует, что деятельность всех других СМИ, в первую очередь печатных, не должна обусловливаться получением лицензии (разрешения) от какого-либо органа публичной власти.

Пункт 2 ст. 10 ЕКПЧ гласит: «Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

На первый взгляд может показаться, что данная норма почти тождественна п. 3 ст. 19 пакта. Однако различия здесь достаточно существенны. С одной стороны, ЕКПЧ значительно детализирует перечень законных целей, ради достижения которых могут иметь место определенные формальности, условия, ограничения или санкции. С другой стороны, эти формальности и т. д. должны быть необходимы именно в демократическом обществе. Тем самым оправданность ограничений в любом государстве — члене Совета Европы оказывается в зависимости от того, насколько такие ограничения были бы оправданы в любом другом государстве, связанном ЕКПЧ. По сути дела, ЕКПЧ устанавливает единые стандарты свободы выражения мнений, соблюдение которых контролируется Европейским судом по правам человека (далее — ЕСПЧ).

4. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека была заключена в Минске 26 мая 1995 г. и ратифицирована Федеральным законом от 04.11.1995 № 163-ФЗ. Для Российской Федерации конвенция вступила в силу 11 августа 1998 г.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Конвенции «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своих мнений, получать и распространять информацию и идеи любым законным способом без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ».

Пункт 2 ст. 11 Конвенции гласит: «Поскольку пользование этими свободами налагает обязанности и ответственность, оно может быть сопряжено с формальностями, условиями и ограничениями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц».

Фактически ст. 11 Конвенции является рецепцией ст. 10 ЕКПЧ.

Конечно, это далеко не все источники международного права, содержащие важные положения, касающиеся свободы массовой информации. Они содержатся, в частности, в документах так называемого мягкого права, принятых такими межправительственными организациями, как ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совет Европы.

В этом контексте обратим внимание на многочисленные решения органов Совета Европы, имеющие рекомендательное значение и касающиеся конкретных аспектов воплощения свободы массовой информации^[3]. В качестве примера можно назвать резолюции № 428 (1970) «О Декларации о средствах массовой информации и правах человека», № 820 (1984) «Об отношениях парламентов государств со средствами массовой информации», а также рекомендации № 748 (1975) «О роли национального вещания и управлении им», № R (94) 13 «О мерах обеспечения прозрачности средств массовой информации», № R (99) 1 «О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации», № CM/Rec (2015)6 «О свободном трансграничном движении информации в Интернете» и т. д.

Принципиально важные нормы, определяющие социальную роль свободы массовой информации, основные функции СМИ и журналистов в современном демократическом обществе, закреплены в Резолюции «Журналистские свободы и права человека», принятой в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7−8 декабря 1994 г.). Здесь сформулированы принципы, которые в целом могут рассматриваться как система взаимодетерминированных тезисов, формирующих содержание свободы массовой информации в современной Европе.

• 1. Поддержание и развитие подлинной демократии требует наличия и укрепления свободной независимой, плюралистической и ответственной журналистики.
• 2. Журналисты должны: а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур частного сектора, давая ей таким образом возможность сформировать собственное мнение;
• б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, давая таким образом возможность органам власти и структурам частного сектора, как и обществу в целом ознакомиться с этими мнениями;
• в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.
• 3. Журналистская деятельность основывается на свободе слова, как она гарантирована ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
• 4. Журналистам нужно гарантировать:
  • а) доступ без ограничений к профессии журналиста;
  • б) редакционную независимость;
  • в) доступ к информации в порядке обеспечения политики информационной открытости;
  • г) защиту конфиденциальности источников журналистской информации.
• 5. Журналистам нужно гарантировать также:
  • а) возможность профессиональной подготовки журналистов;
  • б) возможность диалога журналистов и функционеров СМИ с органами власти;
  • в) защиту журналистов, работающих в ситуациях напряженности;
  • г) прозрачность отношений собственности и контроля в сфере массовой информации.
• 6. Вмешательство органов власти в деятельность журналистов может иметь место только в том случае, если такое вмешательство соответствует всем перечисленным ниже условиям:
  • а) оно фигурирует в полном и исчерпывающем списке ограничений, предусмотренных п. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;
  • б) оно необходимо в демократическом обществе и отвечает настоятельным общественным потребностям;
  • в) оно ясно и точно установлено законом;
  • г) оно ограничительно интерпретируется правоприменительной практикой;
  • д) оно пропорционально преследуемой цели.
• 7. Выполняя социальные функции, журналист должен занимать этичные и ответственные позиции, сохраняя прежде всего независимость и критический подход.
• 8. Выполняя социальные функции, журналист должен соблюдать следующие правила профессии:
  • а) уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и событиях;
  • б) собирать информацию честными способами;

• в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необоснованных обвинений;
• г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной информации;
• д) сохранять в тайне источники информации;
• е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.
• 9. Органы власти, рассматривая соблюдение журналистами правил профессии, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции.

Следует принять во внимание документы ЮНЕСКО, касающиеся содействия развитию независимой и плюралистической прессы. В частности, в Софийской (1997 г.) декларации указывается: «Профессионально правильные методы журналистской работы являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений и давления со стороны особо заинтересованных групп. Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов». Тем самым определяются границы государственного вмешательства и зоны профессионального саморегулирования.

Эта позиция поддерживается и высшими судами нашей страны. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ организации, осуществляющие производство и выпуск СМИ, должны действовать «на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т. е. правил профессии и этических принципов»^[4]. В свою очередь, Верховный Суд РФ установил: «В соответствии со статьей 23 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» споры, связанные с освещением деятельности судов в СМИ, разрешаются судом в установленном законом порядке. Споры, связанные с освещением деятельности судов в СМИ, могут также разрешаться во внесудебном порядке органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров.

Учитывая это, в случае возникновения такого спора не исключается возможность обращения за его разрешением в Общественную коллегию по жалобам на прессу (далее — Коллегия), которая в силу пункта 4.1 ее Устава, принятого 14 июля 2005 года, рассматривает информационные споры, прежде всего нравственно-этического характера, возникающие в сфере массовой информации, в том числе дела о нарушении принципов и норм профессиональной журналистской этики. К компетенции Коллегии относится также рассмотрение информационных споров, затрагивающих права человека в сфере массовой информации"^[5].

• [1] На момент подписания Заключительного акта СБСЕ Международный пакт о гражданских и политических правах еще не был обязателен для нашей страны. СоветскийСоюз подписал Пакт 18 марта 1968 г., ратифицировал 18 сентября 1973 г. Пакт вступилв силу для СССР 23 марта 1976 г.
• [2] См.: Протокол № 2 от 06.05.1963, Протокол № 3 от 06.05.1963, Протокол№ 5 от 20.01.1966, Протокол № 8 от 19.03.1985, Протокол № 11 от 11.05.1994 и Протокол № 14 от 13.05.2004.
• [3] См.: Recommendations and Resolutions adopted by the Parliamentary Assemblyof the Council of Europe in the media field. Strasbourg, 1997; Recommendations andDeclarations adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe in the mediafield. Strasbourg, 1998.
• [4] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РоссийскойФедерации“ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобамиграждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».
• [5] Пункт 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации „О средствах массовой информации“».