Осуществление гражданами права на передвижение, избрание места пребывания и жительства

Право на жилище не может быть осуществлено без права граждан свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Законом РФ от 25.06.1993 № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» введен регистрационный учет граждан вместо прописки. Однако в правоприменительной практике по этому вопросу возникли сложности. Ранее действовавшее законодательство, в частности Жилищный кодекс РСФСР (ч. 1 ст. 54), право граждан на жилище (на вселение и проживание в жилом помещении) неразрывно связывало с пропиской лица на данной жилой площади. Аналогичную позицию занимали суды, руководствуясь постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 03.04.1987 № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства». Норма ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, где под записью о вселении в установленном порядке подразумевалась лишь прописка, была признана Конституционным Судом РФ неконституционной (Постановление от 25.04.1995 № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Си-таловой»). В указанном Постановлении отмечено, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, в том числе права на жилище.

В ряде субъектов РФ вводились ограничения для иногородних граждан, прибывших на жительство в эти регионы. Например, действовал Закон г. Москвы от 14.09.1994 № 15−67 «О сборе за компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывших в г. Москву на жительство». Этим Законом был установлен специальный сбор для иногородних граждан, прибывающих на постоянное жительство в г. Москву. В этой связи прописке (регистрации) в г. Москве подлежали только граждане, уплатившие этот сбор. Постановлением Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронеж, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» 1 положения этого Закона, касающиеся установления указанного выше сбора с иногородних граждан, признаны неконституционными. Одновременно неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов РФ.

В указанном Постановлении Конституционного Суда РФ было отмечено, в частности, следующее.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17). Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом № 4 к Европейской конвенции прав человека (ст. 2).

Нормативное содержание названного конституционного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории РФ; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

Общим требованием Конституции РФ и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения прав на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция РФ конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. При этом понятием «закон» охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов РФ, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.

Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ.

В связи с этим соответствующие изменения были внесены в действующие нормативные правовые акты, касающиеся порядка регистрации граждан. Поэтому в настоящее время со стороны полномочных органов не должны чиниться надуманные препятствия в регистрации граждан и, следовательно, в реализации их права на избрание места пребывания и жительства. Конечно, ограничения остаются, однако эти ограничения установлены законом и касаются территорий с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и т. п.

Данная правовая позиция судебных органов недавно подтверждена Верховным Судом РФ: положения нормативного правового акта субъекта РФ, ограничивающие право граждан Российской Федерации на регистрацию по месту жительства, признаны противоречащими федеральному законодательству (определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10.10.2007 № Г07—761).