Вынужденная миграция. 
Международно-правовое регулирование миграции

Отличить миграцию вынужденную от добровольной не всегда по-человечески просто: человек, миграцией спасающий семью от голодной смерти, считается чаще всего трудящимся-мигрантом и не более. Но есть несколько устоявшихся групп мигрантов, отнесение которых к вынужденным не вызывает сомнений в начале XXI в.: беженцы (конвенционные, мандатные, гуманитарные), жертвы пыток и торговли людьми, вынужденные переселенцы, лица, перемещенные внутри страны.

Основные факторы, порождающие вынужденную миграцию — это преследования по различным причинам, стихийные бедствия и экологические катастрофы, крайняя нищета, конфликты и войны.

Беженцы

Прежде чем рассматривать международно-правовое регулирование статуса беженцев, необходимо дать краткую характеристику понятию «убежище». Под убежищем понимается предоставление государством возможности въезда на его территорию лицу, которое преследуется в государстве его гражданства или постоянного проживания за политические, религиозные, научные взгляды, общественную деятельность. В ст. 1 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. подтверждается, что убежище предоставляется государством в осуществление его суверенитета.

Убежище может быть территориальным или дипломатическим. В первом случае защита преследуемому лицу предоставляется на территории государства убежища, а во втором — на территории дипломатического представительства государства, предоставившего защиту, т. е. собственно на территории того государства, защитой которого лицо не может или не желает воспользоваться, на борту военных кораблей и воздушных судов и на территории военных баз иностранных государств. Фактически дипломатическое убежище является злоупотреблением дипломатическими иммунитетами (неприкосновенностью), которые, согласно международному праву имеют функциональный характер, что закреплено в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. По этой причине дипломатическое убежище не нашло поддержки у мирового сообщества даже на региональном уровне, а именно в Латинской Америке, где некоторое время практика его предоставления была достаточно распространенной.

Международно-правовые нормы об убежище содержатся в следующих документах: Гаванская конвенция об убежище 1928 г., Каракасские конвенции о дипломатическом и территориальном убежище 1954 г., Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.

Отдельный вопрос касается того, правом или обязанностью государства является предоставление убежища. С точки зрения международного права, убежище — это реализация суверенного права государства, имеющая правомерный и гуманитарный характер. Однако, например, в ст. 63 Конституции РФ предоставление убежища сформулировано как обязанность государства: «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». То есть государство может в добровольном порядке на внутригосударственном уровне повысить планку своих гуманитарных обязательств, сделав предоставление убежища своей обязанностью, а не правом.

Убежище, в силу его телеологически гуманитарного характера, не должно рассматриваться как недружественный акт и должно уважаться всеми государствами, что закреплено, например, в Декларации о территориальном убежище, принятой Комитетом министров Совета Европы в 1977 г. (п. 3).

Статья 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. закрепила право искать убежище и пользоваться им. Конкретизация того, кто является беженцем, и каков международноправовой статус таких лиц содержится в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе к ней 1967 г.

Согласно ст. 1 Конвенции, беженец — это лицо, которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в Европе, и в сил}' вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может воспользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного место жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Протокол 1967 г. отменил географическое и временное ограничения.

На региональном уровне с течением времени понятие беженца получило более широкую трактовку, что нашло отражение в Конвенции, регулирующей специальные аспекты проблем беженцев в Африке (Аддис-Абеба, 1969 г.) и Картахенской декларации о беженцах 1984 г., где к основаниям предоставления статуса беженца относятся также, в первом случае, внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события серьезным образом нарушающие общественный порядок, а во втором — всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушающие общественный порядок.

Однако основным источником, определяющим правовое положение беженцев продолжает оставаться Конвенция о статусе беженцев 1951 г. На конец июля 2011 г. к Конвенции и/или Протоколу 1967 г. присоединилось 148 стран (три четверти государств мира). Вместе с тем, в некоторых регионах мира, прежде всего в Южной и юго-восточной Азии и на Ближнем Востоке, большинство государств еще не стали участниками Конвенции. Бывает ситуация участия государства в универсальной конвенции при неучастии в региональном документе и наоборот^[1].

Лица, которым государства предоставляют статус беженцев в соответствии с Конвенцией 1951 г., именуются конвенционными беженцами. На них распространяется весь подробно расписанный объем прав и обязанностей, закрепленных в Конвенции 1951 г. Если же государство считает, что лицо не удовлетворяет всем требованиям определения беженца, но, тем не менее, нуждается в защите, такое государство может предоставить такому лицу статус так называемого гуманитарного беженца. Надо отметить, что государства, не стремясь лишний раз принимать на себя обязательства по Конвенции 1951 г., на практике гораздо чаще дают статус гуманитарных беженцев, подходя к выявлению соответствию обстоятельств конкретных лиц определению Конвенции 1951 г. чрезвычайно жестко^[2].

Третья категория беженцев — мандатные беженцы — появились как результат деятельности Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Первоначально мандат УВКБ охватывал лиц, подпадающих под определение беженца по Конвенции 1951 г. Однако со временем данное определение было расширено, а с ним — и число лиц, находящих защиту УВКБ ООН.

Ядро правового статуса беженцев составляет запрет высылки. Принцип невысылки (от фр. «non-refoulement») закреплен, в первую очередь, в ч. 1 ст. 33 Конвенции о статусе беженцев 1951 г.: «Договаривающиеся Государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений».

С течением времени утвердилось более широкое понимание non-refoulement, чему способствовало, с одной стороны, закрепление принципа невысылки в региональных актах (например, части 8 ст. 22 Американской конвенции о правах человека 1969 г.; п. 3 ст. II Конвенции, регулирующей специальные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 г.), с другой стороны, как в отношении беженцев, так и при других обстоятельствах (например, в отношении запрета пыток — ст. 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.). Обычно-правовой характер данной нормы международного права уже не оспаривается. В некоторых международно-правовых актах non-refoulement (в том числе охватывающий запрет отказа в допуске на границе) фиксируется как императивная норма международного права^[3].

В соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. в отношении беженцев одновременно действуют четыре режима обращения: национальный (например, в отношении права на обращение в суд, доступ к начальному образованию), режим, предоставляемый гражданам страны обычного места проживания (например, в отношении прав на интеллектуальную собственность), режим наибольшего благоприятствования (например, относительно права на свободу ассоциации) и возможно более благоприятный режим, но не менее благоприятный, чем предоставляется иностранцам (например, касательно признания аттестатов и дипломов, приобретения недвижимости). Специальные права предоставляются беженцам в отношении личного статуса, свободы передвижения и других.

В качестве беженцев не рассматриваются лица, виновные в совершении преступления против мира, военного преступления или преступления против человечности; тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей им убежище; деяний, противоречащих целям и принципам ООН. Это так называемые положения об исключении: лицо соответствует конвенционному определению беженца, но не считается заслуживающим предоставления защиты.

Так сложилось, что палестинские беженцы рассматриваются в качестве отдельной категории и помощь в отношении них обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), учрежденное ООН в 1949 г.

В законодательстве России в рассматриваемой сфере были приняты Федеральный закон о беженцах и вынужденных переселенцах 1993 г., в основном соответствующие Конвенции 1951 г., а также два подзаконных акта: Положение о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденное Указом Президента от 21 июля 1997 г. (распространяемое на лиц, преследуемых за общественнополитическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанными мировым сообществом, нормами международного права) и Постановление Правительства 274 от 9 апреля 2001 г. о предоставлении временного убежища на территории РФ^[4].

• [1] См., например: Kiseleva Е. Double Anniversary for Forced Migration inAfrica in 2014 // ХП1 конференция африканистов. Общество и политика вАфрике: неизменное, меняющееся, новое. Москва, 27−30 мая 2014 г. М.:ПМЛ Института Африки РАН, 2014. С. 351.
• [2] См.: Обоснованность и последовательность решений опредоставлении убежища, принимаемых в государствах-членах СоветаЕвропы. Резолюция ПАСЕ 1695 (2009) от 20 ноября 2009 г.
• [3] См.: п. 5 ч. 3 Картахенской декларации о беженцах 1984 г.
• [4] См. также: Постановление Правительства РФ № 690 от 22 июля2014 г. О предоставлении временного убежища гражданам Украины натерритории Российской Федерации в упрощенном порядке.