Местные налоги и сборы

Важнейшим источником доходов местного бюджета должны стать местные налоги, право установления которых органами местного самоуправления закреплено в Конституции РФ. Рассматривая налоги как инструмент экономической политики, необходимо отметить, что их воздействие на экономический рост может стать обратно пропорциональным их роли как источника дохода, в случае если в муниципальном образовании будет проводиться политика экстенсивного увеличения налогового бремени. В этой сфере действенным инструментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития территории, является определение ставок налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муниципального образования, но, с другой стороны, острые социальные проблемы, требующие финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры ставок, даже устанавливать их максимальные размеры, допускаемые федеральным законодательством. Ставки местных налогов устанавливаются решением представительного органа муниципального образования.

В соответствии с ч. 4 ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы устанавливаются ПК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводятся в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и являются обязательными к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами данных субъектов РФ. При установлении местного налога представительными органами муниципальных образований в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения могут устанавливаться исключительно НК РФ. Таким образом, органы местного самоуправления жестко ограничены в праве установления и изменения ставок местных налогов.

Положительная сторона такого подхода связана с охраной прав гражданина, четким определением рамок конституционно установленной обязанности платить налоги. Данные ограничения призваны обеспечить единство налоговой системы на всей территории РФ. Отрицательная же сторона такого решения состоит в том, что местные бюджеты лишены дополнительных доходных источников, налоговая база является весьма ограниченной, а доходы местных бюджетов от местных налогов весьма невелики.

Одним из действенных инструментов стимулирования развития экономики являются налоговые льготы. Налоговая политика в этой ее части должна быть увязана с прогнозами и программами социально-экономического развития муниципального образования. Нормы НК РФ закрепляют, что при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Согласно ст. 15 НК РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. При этом нормы БК РФ содержат специальные положения, регулирующие порядок зачисления налоговых и иных доходов в бюджеты муниципальных образований. Согласно ст. 61 и 611 НК РФ в бюджеты муниципальных образований (поселений и муниципальных районов) подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов:

• — земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%;
• — налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, — по нормативу 100%.

До разграничения государственной собственности на землю поселения зачисляют в свои бюджеты все доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений и предназначенных для целей жилищного строительства, а муниципальные районы — все доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства.

Особо следует отметить, что нормы ст. 63 БК РФ позволяют муниципальным районам распределять доходы своих бюджетов между поселениями. При этом должны быть соблюдены следующие условия: отчисления должны быть едиными для всех поселений, расположенных на территории муниципального района, нормативный акт, которым они вводятся, должен иметь бессрочный характер действия (хотя право изменить или отменить его у органов местного самоуправления муниципального района не изымается). Наконец, городские округа получают и налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты поселений, и доходы, зачисляемые в бюджеты муниципальных районов.

Каких-либо видов местных сборов действующее федеральное законодательство не устанавливает, поэтому в настоящее время местные сборы не являются составной частью доходов местных бюджетов.

Часть б ст. 12 НК РФ закрепляет, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные НК РФ. Эта норма существенно ограничивает закрепленное ст. 132 Конституции РФ право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги. Вместе с тем данное ограничение в целом следует поддержать, поскольку из ст. 57 Конституции РФ вытекает принцип равноправия налогоплательщиков, а по мнению отдельных исследователей, и принцип установления любых видов налогов или сборов только законом.

В отношении доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов федеральный законодатель устанавливает правило, в соответствии с которым не только перечень местных налогов и сборов, но и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене регулируются законодательством РФ о налогах и сборах. Нормы ст. 57 Федерального закона № 131-ФЗ конкретизируют это правило. Так, органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством РФ о налогах и сборах и для органов местного самоуправления поселений, и для органов местного самоуправления муниципальных районов. Между тем данные нормы являются весьма спорными с точки зрения гарантированного Конституцией РФ принципа самостоятельности местного самоуправления. Поскольку нормы ст. 132 Конституции РФ закрепляют право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги, то даже ограниченное согласно НК РФ лишь возможностью «выбора ставки» органом местного самоуправления указанное положение Конституции предполагает определенную степень свободы действий органов местного самоуправления в данном вопросе. В том случае, если муниципальные органы лишатся и этого права, ст. 132 Конституции РФ в соответствующей части придется признать недействующей.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений (хотя из этого правила могут быть и исключения, которые отдельно оговариваются в федеральных законах). В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах зачислению в бюджеты муниципальных районов.

Устанавливая земельный налог, как это следует из ст. 387 НК РФ, представительные органы муниципальных образований (или законодательные органы городов Москвы и Санкт-Петербурга) определяют, во-первых, налоговые ставки, во-вторых, порядок уплаты и, в-третьих, сроки уплаты налога. При этом могут также устанавливаться и льготы по земельному налогу (органы местного самоуправления могут закрепить основания представления льгот, порядок применения льготы, размеры сумм, не облагаемых налогом, и т. п.).

Плательщиками земельного налога являются как юридические, так и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения (т.е. арендаторы не являются плательщиками этого налога).

Ставки земельного налога (ст. 394 НК РФ) устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (для внутригородских территорий городов федерального значения — законами Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:

• 1) 0,3% в отношении земельных участков:
  • — отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
  • — занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищнокоммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства;
  • — приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства;
• 2) 1,5% в отношении прочих земельных участков.

Допускается установление решением представительного органа мунициального образования дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.

Налоговый кодекс РФ (ст. 389) определяет ряд исключений, т. е. закрепляет определенные категории земель, которые не могут облагаться налогом. К ним, в частности, относятся:

• 1) земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;
• 2) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
• 3) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
• 4) земельные участки из состава земель лесного фонда;
• 5) земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.

Размер земельного налога зависит от кадастровой стоимости земельных участков (и это одна из главных проблем введения данного налога: до сих пор в кадастровой оценке нуждается множество земельных участков, из которых состоят муниципальные образования). Кадастровая стоимость земельного участка при этом должна определяться в соответствии с земельным законодательством РФ. Формально это право предоставлено субъектам РФ, т. е. именно они (раз в пять лет) определяют конкретные суммы, закрепляющие стоимость земельных участков; однако фактически на федеральном уровне закреплена точная процедура, предопределяющая возможные пределы этой суммы. Федеральное регулирование, на основе которого устанавливается кадастровая стоимость земли, включает в себя: ст. 66 ЗК РФ «Оценка земли», постановление Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель», приказ Минэкономразвития России от 12.08.2006 № 222 «Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка» и приказ Роснедвижимости от 29.06.2007 №П/0152, которым утверждены Технические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов.

В зависимости от стоимости земель ежегодно определяется (по каждому участку) налоговая база (сумма, с которой уплачивается земельный налог). При этом юридические лица и физические лица — индивидуальные предприниматели должны рассчитать ее самостоятельно (с помощью запроса сведений из государственного земельного кадастра). Для остальных физических лиц (т.е. обычных граждан) налоговая база определяется налоговыми органами.

Налоговый кодекс РФ установил ряд особенностей определения базы по земельному налогу. Например, из налоговой базы вычитается 10 000 руб. на одного налогоплательщика в отношении земельного участка, находящегося в собственности (постоянном пользовании или пожизненном владении):

• 1) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы;
• 2) инвалидов, имеющих I степень ограничения способности к трудовой деятельности, а также лиц, которые имеют II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 г. без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности;
• 3) инвалидов с детства;
• 4) ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также ветеранов и инвалидов боевых действий;
• 5) физических лиц, имеющих право на получение социальной поддержки в соответствии с Законом РФ от 15.05.1991 № 1244−1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральным законом от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году иа производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Федеральным законом от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» ;
• 6) физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоядерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах вооружения и военных объектах;
• 7) физических лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику.

Насколько существенной является эта, но сути, «льгота» для названных категорий жителей муниципальных образований сложно судить. К примеру, средняя кадастровая стоимость одной «сотки» земли в Московской области в настоящее время составляет около 30 000 руб., т. е. для среднестатистических «шести соток» размер льготы — примерно 5,5%. Поскольку это норма федерального закона, то органы местного самоуправления согласно ст. 133 Конституции РФ имеют право на компенсацию соответствующих потерь из федерального бюджета. Такое же право возникает у органов местного самоуправления и в том случае, когда НК РФ предоставляет льготы, освобождает определенные категории землевладельцев от уплаты налога (например, согласно ст. 395 НК РФ освобождаются от налогообложения религиозные организации в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения; или физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов — в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов).

Земельный налог платится ежегодно. Его ставка определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (законом города Москвы или Санкт-Петербурга), но при этом согласно ст. 394 НК РФ она не может превышать 0,3% кадастровой стоимости земельных участков, являющихся землями сельскохозяйственного назначения или землями сельскохозяйственного использования в поселениях (используемых для сельскохозяйственного производства). Такая же ставка применяется к землям, занятым жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства, для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства.

Для всех остальных земельных участков (не попавших в вышеприведенный перечень) ставка налога может составлять до 1,5% кадастровой стоимости участка. При этом органы местного самоуправления не обязаны вводить единую ставку: НК РФ определил лишь верхнюю границу, а внутри ее представительные органы местного самоуправления вправе вводить как общие ставки для всех земель, так и дифференцированные (различающиеся), в зависимости, например, от того или иного типа земельного участка. Сроки уплаты налога и процедура внесения платежей регулируются представительными органами муниципальных образований самостоятельно.

Иные особенности исчисления и уплаты земельного налога разъясняются в письме Минфина России от 09.04.2007 № 03−05−05−02/21 о применении отдельных положений гл. 31 «Земельный налог» части второй НК РФ, письме Минфина России от 06.06.2006 № 03−06−02−02/75 об уплате земельного налога налогоплательщиками при отсутствии кадастровой стоимости земельных участков.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим порядок взимания налога на имущество физических лиц, является Закон РФ от 09.12.1991 № 2003;1 «О налогах па имущество физических лиц». Налог обязаны платить любые физические лица — собственники имущества. Но не все виды имущества признаются объектом налогообложения (т.е. стоимость не всех видов имущества включается в налоговую базу). Налог взимается только с жилых домов, квартир, дач, гаражей и иных строений, помещений и сооружений. Ставки налога па имущество физических лиц (ст. 3 указанного Закона) определяются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости имущества. Закон определил границы ставок: от 0 до 2% от стоимости имущества.

При этом если стоимость имущества не превышает 300 тыс. руб., то ставка налога не может превышать 0,1% этой стоимости, если имущество оценено в сумму от 300 тыс. до 500 тыс. руб., эта ставка может составлять от 0,1% до 0,3%, а если имущество стоит более 500 тыс. руб., то минимальная ставка налога — 0,3%, максимальная — 2% его стоимости. Как видно, во втором и третьем случаях применение нулевой ставки по налогу на имущество, т. е. освобождение от его уплаты представительным органом муниципального образования, невозможно. Представительные органы вправе применять дифференциацию ставок, например, в зависимости от типа использования помещений или по иным критериям.

Закон установил ряд льгот по уплате этого налога: ст. 4 Закона «О налогах на имущество физических лиц» указывает, что от уплаты налогов на имущество физических лиц освобождаются Герои Советского Союза и Герои Российской Федерации, а также лица, награжденные орденом Славы трех степеней, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, участники гражданской и Великой Отечественной войн, других боевых операций по защите СССР из числа военнослужащих, проходивших службу в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии, и бывших партизан, военнослужащие, а также граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеющие общую продолжительность военной службы 20 лет и более и ряд других категорий граждан.

Кроме того, стоимость отдельных видов имущества — строений, помещений и сооружений — нс включается в налоговую базу, если оно принадлежит пенсионерам, получающим пенсии, назначаемые в порядке, установленном пенсионным законодательством РФ, гражданам, уволенным с военной службы или призывавшимся на военные сборы, выполнявшим интернациональный долг в Афганистане и других странах, в которых велись боевые действия. Не уплачивается этот налог со специально оборудованных сооружений, строений, помещений (включая жилье), принадлежащих деятелям культуры, искусства и народным мастерам на праве собственности и используемых исключительно в качестве творческих мастерских, ателье, студий, а также с жилой площади, используемой для организации открытых для посещения негосударственных музеев, галерей, библиотек и других организаций культуры, — на период такого их использования. Налог не взимается с расположенных на участках в садоводческих и дачных некоммерческих объединениях граждан жилого строения жилой площадью до 50 м² и хозяйственных строений и сооружений общей площадью до 50 м². В случае уничтожения, полного разрушения строения, помещения, сооружения взимание налога прекращается начиная с месяца, в котором они были уничтожены или полностью разрушены. Лица, своевременно нс привлеченные к уплате налога, уплачивают его не более чем за три предыдущих года.

Так в настоящее время регулируются местные налоги. Очевидно, что они не могут стать существенным источником доходов местных бюджетов, пока не проведена полная кадастровая оценка земель, из которых состоит каждое муниципальное образование, и пока налог взимается с условной (инвентаризационной), а не рыночной стоимости имущества. Хотя введение последнего механизма (рыночной оценки имущества и взимания с нее налога), безусловно, может оказаться весьма болезненным уже хотя бы потому, что рыночная стоимость любой квартиры отличается от ее инвентаризационной стоимости в тысячи, а порой и в десятки тысяч раз. Многие ли граждане выдержат тысячекратное повышение ставки налога? Ответ очевиден, как очевидны и причины, по которым федеральный законодатель не торопится с введением в действие нового регулирования местного налога на имущество.

Иные особенности исчисления и уплаты налога на имущество физических лиц разъясняются в письмах Минфина России от 21.04.2008 № 03−05−04−01/19 «О порядке исчисления налога на имущество физических лиц», от 17.04.2008 № 03−05−04−01/15 «О применении налогового законодательства» и письме ФНС России от 24.07.2007 № 04−3- 02/1 613@ о налоге на имущество физических лиц.