Информационное обеспечение выборов

По результатам изучения главы 8 студент должен знать: понятие и виды информационного обеспечения выборов; субъектов, способы и общие условия информирования избирателей; понятие, формы, способы предвыборной агитации; субъектов предвыборной агитации; понятие и сроки агитационного периода; требования к содержанию агитационных материалов; предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; предвыборную агитацию путем проведения публичных массовых мероприятий; предвыборную агитацию посредством выпуска агитационных печатных материалов; ограничения при проведении предвыборной агитации; избирательный подкуп.

Студент должен уметь: на основе развитого правосознания, правовой культуры и правового мышления проводить разграничение между материалами, распространяемыми в период выборов в порядке информирования и в порядке предвыборной агитации; давать юридическую оценку указанным материалам.

Студент должен владеть: навыками юридической экспертизы агитационных материалов с точки зрения их соответствия требованиям избирательного законодательства; навыками грамотной юридической квалификации конкретных действий участников избирательного процесса в целях установления наличия в них признаков незаконной предвыборной агитации.

Информационное обеспечение выборов: понятие и формы

Развитие информационного обеспечения выборов

Закон о гарантиях избирательных прав урегулировал информационное обеспечение выборов более детально по сравнению с предыдущим законодательством.

Понятие «информационное обеспечение выборов» было впервые введено в законодательство названным актом. Правовое регулирование конца 80-х — начала 90-х гг. XX в., когда формировались новые органы измененной российской государственности, не предусматривало предоставление кандидатам доступа СМИ, а гарантировало такой доступ лишь инициаторам выдвижения кандидатов. Положение о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденное Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400, и Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года» впервые осуществили регулирование механизма предвыборной агитации и некоторых аспектов информирования граждан. В частности, были даны дефиниции «предвыборной агитации» и «политической рекламы», были установлены гарантии равного и бесплатного доступа кандидатов и избирательных объединений к государственным СМИ и равного доступа к иным СМИ. С некоторыми изменениями нормы названных указов были закреплены в 1994 г. В Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Однако в данном акте были установлены только общие правила проведения предвыборной агитации, что дало возможность для многочисленных злоупотреблений в ходе избирательных кампаний. Законодатель восполнил некоторые пробелы в Законе о гарантиях избирательных прав 1997 г., в результате чего регулирование отношений, возникающих в ходе предвыборной агитации, стало более детальным. Однако развитие политических технологий показало, что выработанных законодателем усовершенствований недостаточно, в связи с чем была принята новая концепция, в соответствии с которой в Законе о гарантиях избирательных прав и появился институт информационного обеспечения выборов.

Информационное обеспечение выборов подразделяется на информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Глава VII указанного Закона называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» и включает в себя 13 статей, регулирующих порядок осуществления как информирования избирателей, так и предвыборной агитации, призванных в совокупности способствовать осознанному волеизъявлению граждан и гласности выборов.

Данная глава Закона о гарантиях избирательных прав составляет основу современного правового регулирования отношений в сфере информационного обеспечения выборов. Кроме того, данная сфера регулируется нормами Закона о выборах депутатов Госдумы, Закона о выборах Президента РФ, а также законов субъектов РФ. Положения названных законов об информационном обеспечении выборов следует применять во взаимосвязи с иными их нормами, а также с положениями смежного законодательства, прежде всего законодательства о СМИ.

Безусловно, нормы указанных нормативных актов являются продолжением норм Конституции РФ, которыми гражданам Российской Федерации гарантировано право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 1 и 2 ст. 32). Свободные выборы и референдум в России являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 1 ст. 1; ч. 3 ст. 3). Волеизъявление может быть свободным и осознанным только при реальном доступе к информации и обеспеченной возможности распространять ее. Конституция РФ гарантирует свободу мысли и слова, право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантирует свободу массовой информации (ч. 1, 4 и 5 ст. 29).

Состязательность демократических выборов возможна только при свободном доступе к информации, а следовательно, важно правовое урегулирование информационного обеспечения выборов. Российское законодательство учитывает современные международные избирательные стандарты и базируется на нормах международного права. Значение правового регулирования информационного обеспечения выборов видно уже из того, что в международно-правовых актах вопросам выборов и свободе получения и распространения информации, в том числе в избирательный период, уделено немало внимания. Всеобщая декларация прав человека установила, что каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их. Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19). В ст. 21 Декларации закреплено, что воля народа должна быть основой власти правительства. Эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. В ст. 19 Международного пакта «О гражданских и политических Правах» закреплено:

• 1) каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений;
• 2) каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору.

Статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. также устанавливает, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какоголибо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Статья 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. устанавливает правила государственной информационной поддержки выборов и агитационной деятельности, раскрывающие некоторые стороны принципа полноты информационного обеспечения выборов.

Все вышеназванные международные акты наряду с провозглашением прав называют и случаи их возможного ограничения. Так, в ч. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено, что осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Российское законодательство устанавливает правила реализации данных прав в условиях избирательного процесса, тем самым не ограничивая права и свободы человека и гражданина, а гарантируя равенство таких прав всем гражданам Российской Федерации. По мнению С. В. Большакова и А. Г. Головина, положения международных актов «закрепляют, во-первых, право избирателей делать свой выбор не вслепую, а на основании полной и достоверной информации о выборах; во-вторых, право кандидатов (избирательных объединений) на доведение до сведения избирателей своих предвыборных программ; в-третьих, право организаций, осуществляющих выпуск СМИ, доводить до избирателей сообщения по вопросам, имеющим общественный интерес, а также излагать свою точку зрения на избирательную кампанию»^[1].

Кроме того, ряд положений главы VII Закона о гарантиях избирательных прав были рассмотрены Конституционным Судом РФ^[2], выявившим их конституционно-правовой смысл.

Информация (от лат. informatio — изложение, разъяснение) представляет собой безусловную ценность в современной общественной жизни. Распространение информации является важнейшим регулятором политических и других общественных процессов в государстве. Несомненно, в избирательный период движение информации в обществе приобретает особое значение, что и требует формальных правил, обеспечивающих неумаление прав одних субъектов по отношению к другим.

Понятие. Законодатель, введя термин «информационное обеспечение выборов», не дал ему легального определения, но назвал цели: информационное обеспечение способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов.

К числу основных принципов проведения выборов законодатель относит гласность. Пункт 5 ст. 3 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает: деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется открыто и гласно. Более широко сформулирован этот принцип в Законе о выборах депутатов Госдумы: подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются открыто и гласно (п. 1 ст. 10). Гласность процедур в период выборов — одна из основ демократического государства. Нормы избирательного законодательства направлены на обеспечение доступа субъектов избирательного процесса к максимально полной, объективной, достоверной и своевременной информации, касающейся избирательной кампании, ее участников, порядка и сроков осуществления избирательных действий и т. д., что позволяет гражданами Российской Федерации реализовывать избирательные права на основе осознанного выбора.

Аспекты. Анализируя современное законодательство, можно увидеть, что сущность информационного обеспечения выборов необходимо рассматривать в нескольких аспектах:

• 1. Информационное обеспечение выборов является комплексным правовым институтом и представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в сфере создания, получения и распространения информации о выборах в целом и отдельных стадиях избирательного процесса. Процессы создания, получения и распространения информации регулируются нормами законодательства о средствах массовой информации. Однако в избирательном процессе информация распространяется только в соответствии с нормами избирательного права. Таким образом, данный институт является комплексным и состоит из конституционно-правовых норм, а именно норм избирательного права, а также норм информационного права и права массовой информации^[3].
• 2. Информационное обеспечение выборов можно определить как конституционно-правовой режим распространения информации в ходе избирательной кампании, поскольку распространение информации осуществляется в избирательном процессе с особенностями, установленными избирательным законодательством.
• 3. Закон о гарантиях избирательных прав относит информационное обеспечение к гарантиям прав граждан на получение и распространение информации о выборах, следовательно, информационное обеспечение — это установленные нормативными правовыми актами условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав.
• 4. Информационное обеспечение является составной частью избирательного процесса. Однако нельзя назвать информационное обеспечение стадией названного процесса, поскольку мероприятия по информационному обеспечению выборов не сосредоточены хронологически, а, наоборот, сопутствуют всем стадиям избирательного процесса.

Формы. В Законе о гарантиях избирательных прав указаны формы информационного обеспечения выборов: информирование граждан и предвыборная агитация. Некоторые авторы считают, что информационное обеспечение фактически более широкое понятие, чем только информирование и предвыборная агитация, и включает в себя ГАС «Выборы» как автоматизированную информационную систему, реализующую информационные процессы при подготовке и проведении выборов, являющуюся частью информационного обеспечения выборов^[4].

Таким образом, информационное обеспечение выборов в Российской Федерации — это система правил и процедур, установленных нормами избирательного законодательства РФ, гарантирующая возможность реализации прав граждан Российской Федерации на получение и распространение информации о выборах, применяемая на всех стадиях избирательного процесса в форме информирования граждан, а также в форме предвыборной агитации на соответствующей стадии избирательного процесса.

• [1] Большаков С. В., Головин А. Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М.: Весь мир, 2007. С. 28.
• [2] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова»; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“ в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 64, 58 и 59 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» .
• [3] Право массовой информации в качестве самостоятельной отрасли права выделяет М. А. Федотов. См.: Федотов М. А. Право массовой информации в российской Федерации. М.: Международные отношения, 2002. С. 12.
• [4] См., например: Большаков С. В., Головин А. Г. Указ. соч. С. 25.