Контрреформы: усиление государственных начал местного самоуправления в конце XIX века

Практическая деятельность органов городского и земского самоуправления в условиях их продекларированной на уровне законодательства (большей или меньшей в зависимости от вида) обособленности от государства, а также довольно тесной — основанной на демократических началах их формирования — связи с местным населением не могла не привести к политизации данных институтов, нарастанию в них оппозиционных настроений по отношению к существующему режиму. Следует согласиться, что такой характер местного самоуправления допускался только в условиях общественного подъема и до определенных пределов. В условиях реакции, перехода к мирному врастанию развивающихся общественных отношений в существующий государственный порядок земское самоуправление как «независимый от государства институт» трансформировалось в разновидность государственного управления^[1].

Вместе с тем необходимость преобразования правового статуса местного самоуправления диктовалось не только и не столько чисто политическими мотивами (хотя все большее «втягивание» самоуправления в политическую борьбу в ущерб их основной деятельности в тот период очевидно), но и причинами более глубинного характера. Они связаны с реальной работоспособностью и эффективностью того организационно-правового механизма местного самоуправления, который был заложен земской и городской реформами.

Нами уже отмечалась противоречивость, непоследовательность законодателя в определении характера и содержания деятельности органов самоуправления, порядка их взаимоотношений с органами государственной власти. «Косметические» изменения законодательства, его известная модификация на подзаконном уровне через принятие разного рода правительственных распоряжений и циркуляров не могли коренным образом повлиять на возникающие проблемы. Поэтому, в частности, Государственный совет, подводя итоги действия норм Городового положения 1870 г. двадцать с лишним лет спустя после его принятия, небезосновательно отмечал, что, принеся «значительную пользу» городам, этот закон обнаружил и серьезные недостатки, главнейшим из которых явилось отсутствие правильно организованного и эффективного правительственного контроля^[2]. Аналогичные оценки давались и деятельности земств. Согласно объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д. Толстого, «главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственной власти. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм»^[3]. В связи с этим па высшем уровне было принято решение с учетом накопленного опыта работы земств и городского самоуправления разработать новые положения о местном самоуправлении, скорректировав его концептуальные основы и механизм реализации.

В основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.^[4] и Городового положения 1892 г.^[5] лежит понимание местного самоуправления как нижнего уровня государственного управления, которое осуществляется представителями местных сообществ в пределах установленной для них законом власти и под надзором государства (норма о самостоятельной деятельности самоуправления в рамках его компетенции в названные Положения не вошла).

Так, в Положении 1890 г. новый характер взаимоотношений между государством и земствами раскрывается следующим образом. Губернаторы наделены правом надзора за правильностью и законностью действий земских учреждений (ст. 5); лично открывают губернские земские собрания (ст. 69); вправе вносить в земские собрания как губернии, гак и уезда, а также в земские управы предложения о рассмотрении дел, относящихся к их ведению (ст. 71, 104); дают разрешения на печать всех постановлений земских собраний (ст. 81); вправе останавливать исполнение постановления земского собрания в тех случаях, когда усмотрят, что оно: а) не согласуется с законом или постановлено с нарушением предметов ведения, пределов власти либо порядка действий земских учреждений или б) не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения (ст. 87); утверждают планы на устройство селений, составленные уездными земскими управами по согласованию с местными земскими начальниками (ст. 98); утверждают в должности избранных земскими собраниями председателей уездных земских управ, а также всех членов как губернских, так и уездных земских управ (ст. 118); вправе производить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений (в том числе в связи с жалобами частных лид — ст. 130) и по ее итогам вносить предложения о восстановлении нарушенного порядка (ст. 103); вправе инициировать возбуждение дел об ответственности подчиненных управам должностных лиц, в том числе служащих по найму, за преступления против службы (ст. 138). В ряде случаев предусмотрено участие в формировании земских органов не только правительственной власти в лице министра внутренних дел (он, например, утверждает в должности председателя губернской земской управы — ст. 118), но и самого Императора, который наделен правом, если сочтет необходимым, назначить для председательствования в губернском земском собрании «особое лицо» вместо губернского предводителя дворянства, которому это место отводится по общему правилу (ст. 54).

Вместе с тем полномочия губернатора по надзору за земствами не являются абсолютными, решающими, а опосредованы необходимостью направлять все спорные дела для их рассмотрения и разрешения губернского по земским делам присутствия (ст. 8). В него наряду с губернатором (председателем Присутствия) входят: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы или заменяющие их по закону лица и один член от губернского земского собрания, избираемый из членов губернской управы или гласных собрания. Губернатор, если он не согласиться с решением большинства членов Присутствия, приостанавливает исполнение этого решения и незамедлительно представляет дело министру внутренних дел, который или предлагает губернатору привести решение в исполнение, или входит в Правительствующий Сенат с представлением о его отмене (ст.12). Сенат при этом является окончательной инстанцией, разрешающей все споры между правительственной, губернской и земской властями, в том числе по жалобам самих земств.

При этом Положение 1890 г. исходит из необходимости кооперации губерний и земств: помимо уже упоминавшего права губернатора входить в земские собрания и управы с предложениями по вопросам, относящимся к сфере их компетенции, предусмотрена и обратная ситуация, когда земские управы обращаются к губернатору с соответствующими представлениями (ст. 104).

В целом аналогичные нормы можно обнаружить и в Положении 1892 г. применительно к городам.

Одновременно с изменением порядка взаимоотношений местного самоуправления и государства Положениями 1890 г. и 1892 г. были заметно усилены сословные начала в деятельности органов самоуправления. Так, Положение 1890 г. устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству; представительство недворян-землевладельцев ликвидировалось; были лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи; сокращалось число уездных и губернских гласных. Кроме того, был изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вводился посредник между земствами и администрацией — губернское земское присутствие, проверявшее законность и целесообразность постановлений земских собраний. Корректировке в этой части подверглось и городское самоуправление. Положение 1892 г. значительно видоизменило избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора, а также содержатели торгово-промышленных заведений.

Ученые по-разному оценивают значение земств как органов местного самоуправления после реформы 1890 г. «Земства нельзя было считать органами самоуправления в полном смысле слова ни по их составу, ни по кругу действий. По составу потому, что они представляли не все население соответствующей территории, а лишь отдельные классы общества, да и представленные неравномерно. По кругу действий — потому, что органы самоуправления являлись административными органами центрального управления». Это одна точка зрения, другая состоит в том, что после 1890 г. «земства сохранялись как органы местного самоуправления, более того, они расширили такие традиционно земские виды работ, как статистика, народное образование, медицина, ветеринарное дело и заметно свернули так называемые обязательные повинности» .

Представляется неверным подходить к оценке реформ 1890-х гг. с каких-либо крайних позиций. Есть основания признать, что их проведение имело под собой объективные предпосылки, и это было ориентировано на поиск оптимальных в конкретно-исторических условиях организационных и функциональных форм местного самоуправления, адекватного требованиям времени характера его взаимоотношений с правительственными учреждениями. В самом деле, Земское положение 1861 г. и Городовое положение 1864 г. закрепляли весьма широкие муниципальные свободы, едва ли не революционные по своему характеру не только в европейском, но и мировом масштабе, но они оказались лишены своего фактического социального содержания, остались «голой» юридической оболочкой. Либеральные по своему духу, эти муниципальные учреждения плохо соотносились с консервативным общественным сознанием, а будучи жестко отделены от государства, оказались не в состоянии решить возложенные на них задачи. В этом смысле последовавшие в 1890-х гг. преобразования (так называемые контрреформы) были направлены, конечно, нс против местного самоуправления как такового, а против тех несообразных с реальностью и малоэффективных в социальном плане форм, в которые его ранее попытались облечь. Новое правовое регулирование, ограничив местную самостоятельность, сделало само местное самоуправление работоспособным, реалистичным, позволило встроить его в единую систему управления публичными делами, чем придало муниципальной идее практическую ценность — как эффективного средства решения конкретных жизненно важных проблем.

• [1] См.: Муниципальное право России / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 92.
• [2] Соловьева Е. Г. Развитие законодательства по городскому самоуправлению во второй половине XIX века: автореф. дис. … канд. юрид. наук. II. Новгород, 2007. С. 23.
• [3] Цит. по: Коркунов II. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 534−535.
• [4] ПСЗ. Собр. 3. Т. 10. № 6927.
• [5] ПСЗ. Собр. 3. Т. 12. № 8708.