Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации и система ее органов

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. Принципы — это основополагающие начала, определяющие сущностные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Можно выделить общеправовые и специфические принципы организации и деятельности прокуратуры РФ.

К общеправовым следует отнести принципы законности, справедливости, гуманности и презумпции невиновности.

В свою очередь, специфические принципы организации и деятельности прокуратуры делятся на две группы: общие принципы и внутриорганизационные.

Основные общие принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». К ним относятся:

• — принцип единства, означающий, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему; создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается;
• — принцип централизации, согласно которому система органов прокуратуры функционирует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ;
• — принцип независимости, который состоит в том, что все решения и действия прокурор осуществляет на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований; вмешательство в осуществление прокурорского надзора, а также воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности запрещено и влечет установленную законом ответственность;
• — принцип гласности, означающий открытость деятельности органов прокуратуры, доступность сведений для граждан и средств массовой информации, но в той степени, в какой это не противоречит требованиям российского законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне;
• — принцип внепартийности прокурорских работников, устанавливающий запрет на членство работников органов и учреждений прокуратуры в общественных объединениях, преследующих политические цели, на участие в их деятельности;
• — принцип законности, который выступает главенствующим принципом во всей деятельности прокуратуры, поскольку главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Этот принцип — необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры. Законность как принцип прокурорского надзора означает, что все органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции в строгих рамках закона, только в пределах установленных законом полномочий.

Перечисленные принципы относятся к группе общих принципов организации и деятельности прокуратуры РФ. Кроме них, существуют внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры, на основе которых осуществляется распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры. К группе внутриорганизационных принципов относятся зональный, предметный и предметно-зональный принципы.

Зональный принцип означает такую организацию, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между конкретными работниками по территориальным зонам. Например, в прокуратурах субъектов РФ в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры.

Наряду с зональным принципом в органах прокуратуры применяется предметный принцип. Термин «предметный принцип» происходит от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами служат сферы правового регулирования, т. е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа позволяет накапливать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

Предметно-зональный принцип означает, что за зональными прокурорами закрепляются еще определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры согласно зональным и предметным принципам оформляется письменным распоряжением начальника подразделения. Названные вопросы находят отражение в положениях о структурных подразделениях органов прокуратуры.

На основе общих и внутриорганизационных принципов формируется система органов прокуратуры РФ.

Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Органы прокуратуры РФ, как и иные федеральные органы власти, организуются в соответствии с административно-территориальным устройством РФ.

Следует различать систему территориальных органов прокуратуры и систему специализированных органов прокуратуры.

Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев. Руководящим высшим звеном является Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ, который руководит всей системой прокуратуры РФ.

В соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 102 и ст. 129 Конституции РФ назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ относится к ведению Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на эту должность представляет Президент РФ или, по его поручению, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации. Рассмотрение кандидатуры осуществляется в течение 30 дней. Предварительно она обсуждается в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам и в Комитете по обороне и безопасности, которые готовят заключения по представленной кандидатуре. Кандидат на должность Генерального прокурора РФ может быть приглашен на заседания указанных комитетов.

Рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ начинается с представления кандидатуры Президентом РФ или его представителем. В обсуждении кандидатуры принимают участие руководители названных комитетов палаты парламента.

Лицо считается назначенным на должность Генерального прокурора РФ, если за него тайно проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность Генерального прокурора РФ оформляется постановлением Совета Федерации.

Если кандидатура на должность Генерального прокурора РФ нс получит при голосовании необходимого количества голосов членов Совета Федерации, она отклоняется, что также оформляется постановлением палаты. В этом случае Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру на должность Генерального прокурора РФ.

После оглашения результатов голосования Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ. Вновь назначенный Генеральный прокурор РФ, стоя, положив руку на Конституцию России, вслух приносит присягу, предусмотренную п. 3 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Принесение присяги удостоверяется личной подписью Генерального прокурора РФ под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ хранится в Совете Федерации.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ, которое предварительно обсуждается в указанных комитетах верхней палаты парламента. При рассмотрении этого вопроса выступают Президент РФ или его полномочный представитель, руководители комитетов, которые давали заключение.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает для Генерального прокурора РФ пятилетний срок полномочий.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы, возглавляемые начальниками — старшими помощниками Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям.

В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образована Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

В Генеральной прокуратуре РФ формируется Коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей, других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» обусловил создание в рамках Генеральной прокуратуры РФ управлений в федеральных округах, курируемых заместителями Генерального прокурора РФ и координирующих деятельность органов прокуратуры на территориях, входящих в состав каждого федерального округа.

Среднее звено образуют прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры. В настоящее время во всех субъектах РФ^[1] действуют соответствующие прокуратуры. Прокуроры субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с органами власти субъектов РФ, определенными их конституциями (уставами).

Конституциями (уставами) субъектов РФ этот вопрос регламентируется неодинаково. Например, в соответствии с органами, с которыми осуществляется согласование кандидатуры прокурора края являются Краевая дума и губернатор края (ст. 71); по уставу Липецкой области — областное Собрание депутатов и администрация области (ст. 143); по Уставу Самарской области — губернатор области (п. «о» ст. 95).

Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов, районов и иных административно-территориальных единиц, входящих в состав соответствующего субъекта РФ. При этом они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми нижестоящими прокуратурами.

Низовое звено органов прокуратуры составляют прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами.

Все территориальные прокуроры различных уровней осуществляют свои полномочия в соответствии с их компетенцией, установленной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», а также нормами уголовно-процессуального, арбитражного, уголовно-исполнительного, административного и иного федерального законодательства.

В 2007 г. при Генеральной прокуратуре был образован следственный комитет, статус которого преобразован в 2010 г. на основании Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Согласно данному Закону Следственный комитет РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Руководство деятельностью Следственного комитета осуществляет Президент РФ, который своим Указом от 14.01.2011 № 38 установил вопросы деятельности Следственного комитета.

Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях обусловливается объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Функционирование специализированных прокуратур является одной из оптимальных форм реализации зонально-предметного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. С их помощью наилучшим образом решаются задачи обеспечения законности, которые территориальными прокуратурами не могут быть должным образом решены.

Специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы. Однако они не могут и не должны заменять либо подменять деятельность территориальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы.

К настоящему времени исторически сложились и функционируют специализированные прокуратуры двух типов. Прокуратуры первого типа осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений. К ним относятся военные, транспортные прокуратуры и прокуратуры войсковых частей.

Специализированные прокуратуры второго типа решают задачи и осуществляют функции прокуратуры наряду с территориальными. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полной мере. К ним относятся природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях.

Одним из направлений совершенствования организационной структуры прокурорской системы РФ является гибкое развитие структуры специализированных прокуратур.

Изменение экономических, политических, социальных, экологических и иных условий развития общества и государства может повлечь необходимость упразднения одних специализированных прокуратур, выполнивших свои задачи, и создание специализированных прокуратур для осуществления надзора за исполнением законов в иных актуализирующихся сферах правовых отношений. Например, при определенных неблагоприятных обстоятельствах в обеспечении трудовых прав граждан, в условиях существования предприятий различных форм собственности, их массового банкротства, безработицы и т. п. может возникнуть необходимость в использовании опыта 20-х гг. прошлого века в организации трудовых прокуратур, но уже на новых принципах.

Специализированные прокуратуры по сравнению с территориальными в большей мере защищены от региональных и местных влияний, обеспечивают более тесное взаимодействие с контролирующими органами, целенаправленную деятельность по обеспечению законности в соответствующих сферах правовых отношений, более высокую специализацию прокурорских работников и результативность их работы.

Помимо органов прокуратуры в прокурорскую систему входят научные и образовательные учреждения, редакции специализированных изданий.

Так, при Генеральной прокуратуре РФ состоят следующие научные и образовательные учреждения: Научноисследовательский институт укрепления законности и правопорядка (г. Москва), Институт повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалификации прокурорских работников (г. Иркутск), Юридический институт прокуратуры РФ (г. Санкт-Петербург).

Научные и образовательные учреждения системы прокуратуры действуют в соответствии с положениями (уставами) о них, утверждаемыми Генеральным прокурором РФ. Кроме того, на основании постановления Правительства РФ от 08.07.1996 № 787 в составе Саратовской, Московской и Уральской юридических академиях созданы институты прокуратуры РФ для подготовки юристов прокурорскоследственных органов системы прокуратуры.

• [1] В редакции Закона РФ от 27.11.2013 о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» .