Реформа местного самоуправления

Еще в 1681 г., при царе Федоре Алексеевиче, предполагалось учредить восемь округов с целью облегчения взимания податей с населения и устройства па местах военной силы. Впервые название губернии как единицы местного управления появилось в 1702 г., когда из присоединенных провинций, завоеванных в Северной войне, была образована Ингерманландская (Петербургская) губерния. В 1708 г. во время восстания Кондратия Булавина для укрепления аппарата власти на местах Петр I разделил всю страну на губернии и расписал между ними существовавшие тогда города с уездами. Всего было учреждено восемь губерний: Московская, СанктПетербургская (Ингерманландская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская^[1]. Позднее, в 1719 г., были учреждены Нижегородская, Астраханская и Рижская губернии, а Смоленская — упразднена.

Губернии были разделены неравномерно: существовали как большие губернии, так и маленькие (например, самой маленькой из всех губерний являлась Смоленская)^[2]. Количество населения при создании губерний не учитывалось. Например, в Петербургской губернии насчитывалось 179 000 тягловых дворов, в Сибирской — 61 000, в Казанской — 97 000. Это было связано с тем, что характер петровских губерний был приписной, крепостной. Например, из 10 губерний пять были приписаны к далекому приморскому пункту, они должны были содержать четыре флота. К корабельным делам были приписаны 25 городов.

Во главе каждой губернии стоял губернатор, который обладал всей полнотой власти и имел в своем распоряжении воинские части. В подчинении губернаторов находились четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами.

Главной обязанностью губернатора были дела военноподатные. Самые тяжелые наказания грозили губернаторам именно за нерадивость в комплектовании и содержании войск. Так, за непредоставление в срок рекрутов с губернаторами предписывалось поступать как с изменниками отечеству, и эти предписания всегда выполнялись^[3]. Наряду с должностью губернатора, однако, оставались старые воеводские должности под новыми названиями комендантов и обер-комендантов, хотя и не во всех городах. В 1719 г., когда губернии были разделены на провинции, воеводская должность была восстановлена, причем провинции поступили в подчинение к воеводам и воеводским канцеляриям. В результате местное управление петровского времени возвратилось к исходному пункту — к воеводскому управлению с тем лишь отличием, что над воеводами был поставлен губернатор в качестве обер-воtводы, или старшего воеводы^[4].

В 1713 г. была сделана попытка создать при губернаторах советы из избираемых местными дворянами 8—12 ландратов. На практике, однако, ландраты назначались Сенатом по представлению губернатора.

В 1715 г. в губерниях были введены новые административные единицы — доли, в каждой из которых насчитывалось по 5536 тягловых дворов. Во главе новых административных образований были поставлены ландраты, которые наделялись правами по сбору налогов и производству суда. Два ландрата по очереди состояли при губернаторе. В конце каждого года должен был собираться съезд ландратов под председательством губернатора для решения важнейших вопросов по губернии. Однако в большинстве случаев ландратские съезды не собирались. Губернатор правил единолично и требовал от ландратов выполнения его поручений.

Однако уже в 1719 г. доли были уничтожены. Вместо этого вся страна была разделена на 50 провинций. Во главе каждой провинции был поставлен воевода, в большинстве случаев из представителей местного дворянства, подчиненный коллегиям и Сенату. При воеводе находилась земская канцелярия. В провинциях учреждался ряд новых должностей со специальными функциями: камерира и рентмейстера, ведавших финансами, провиантмейстера (по сбору хлебных запасов), вальдмейстера (по наблюдению за лесами). Каждая провинция делилась на дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, подчиненные воеводам. Все эти должности замещались по назначению Камер-коллегии или Штате-коллегии.

В период правления Екатерины II проводится еще одна реформа местного управления, начало которой было положено принятием 7 ноября 1775 г. Учреждения для управления губернией.

Проведение реформы имело целью, с одной стороны, усилить административный аппарат на местах, а с другой — дать в руки самому провинциальному дворянству средства к подавлению крестьянских движений. Технически это внесло большие изменения в местное управление. Вместо прежних трех степеней областного деления (губерния, провинция, уезд) остались только две — губерния и уезд. В основу 50 новых губерний, равно как и уездов, была положена определенная численность населения: в губернии должно было быть от 300 до 400 тыс. жителей, в уезде — от 20 до 30 тыс.

Все губернии получили единообразное устройство, основанное на строгом разделении административных, финансовых и судебных дел. Во главе губернии стоял назначаемый верховной властью губернатор с помощником или заместителем — вице-губернатором. В отдельных случаях две или три губернии объединялись, кроме того, под управлением представителя центральной власти наместника или генерал-губернатора. Исполнительным органом губернатора было губернское правление, руководившее деятельностью нижних земских судов — исполнительных органов в уездах. Во главе последних стояли блюстители административного порядка — капитан-исправники, избираемые на три года из уездных дворян.

Полицейский надзор в городе был вверен особому лицу — городничему, назначаемому правительством.

Финансовые дела — казенные доходы, постройки, подряды и т. д. — находились в ведении казенных палат (в губернских городах) и губернских и уездных казначейств.

Очень сложным было судоустройство, распределявшееся между тремя инстанциями. Низшая и средняя инстанции были построены по сословному принципу. Существовали также особые суды для дворян, для городского населения и для крестьян. Ими были соответственно: в уездных городах — уездный суд, городской магистрат и нижняя земская расправа, в губернских — верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя земская расправа. Высшей инстанцией для всех них были палаты уголовного и гражданского суда, находившиеся в губернских городах.

Функции надзора осуществляли губернские прокуроры и их помощники — стряпчие, уголовные и гражданские. Прокуроры действовали также при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней земской расправе. При уездных учреждениях их заменяли уездные стряпчие.

Кроме перечисленных учреждений, в уездных городах создавалась дворянская опека, ведавшая делами малолетних дворян и дворянских вдов. Аналогичные функции в отношении городского населения исполнял сиротский суд.

Наконец, в губернских городах были созданы приказы общественного призрения — новый орган, специально ведавший делами просвещения (школы), благотворительности (приюты, богадельни) и здравоохранения (больницы).

Важной особенностью формирования новых областных учреждений, наряду с принципом назначения, стало расширение выборных начал, причем главным образом за счет господствующего сословия — дворянства. Дворяне, кроме губернских и уездных предводителей (обязанности их, впрочем, в 1775 г. ограничивались только представительством и заведыванием дворянской опекой), выбирали из своей среды капитан-исправника, весь состав верхнего земского суда и направляли своих представителей в уездный суд, совестной суд и нижний земский суд.

Областная реформа почти вдвое увеличила численность в стране городов: все пункты размещения губернской и уездной администрации были объявлены городами, а их население мещанами и купцами. В связи с этим в стране появилось 216 новых городов.

В Жалованной грамоте дворянству и Грамоте на право и выгоды городам Российской империи, изданных 21 апреля 1785 г., поднимались вопросы организации дворянского и городского самоуправления.

В каждой губернии дворяне составляли особые дворянские общества, созываемые каждые три года наместником или губернатором на дворянское собрание, которое выбирало губернских и уездных предводителей дворянства. С 1785 г. эти должности приобрели значение постоянных органов, имевших определенный вес в губернских и уездных делах. Собрание было полномочно выбирать и на все другие должности, которые дворянству по Учреждению 1775 г. было предоставлено замещать в порядке выборов. Дворянское собрание имело право делать представления наместнику или губернатору о своих сословных нуждах и через своих депутатов возбуждать ходатайства перед верховной властью. Дворянскому обществу предоставлялась также и дисциплинарная власть над своими членами, оно могло исключить из своей среды лиц, опороченных судом или дискредитировавших себя в личной жизни. Право участвовать в дворянских собраниях дворяне приобретали по достижении 25 лет. Грамота вводила также и имущественный ценз, цель которого состояла в лишении права занимать выборные должности дворянскую мелкоту: избранным мог быть только дворянин, чей доход с имения превышал 100 руб. в год. Кроме того, дворянин, не имевший офицерского чина, лишался избирательных прав. Чины военные и гражданские, дававшие по Табели о рангах 1722 г. право на получение потомственного дворянства, остались прежними.

Жалованная грамота учреждала только губернские и уездные дворянские корпорации, всероссийской дворянской организации создано не было. Действие грамоты распространялось на все области империи, кроме Великороссии; Прибалтики, где царское правительство охраняло все привилегии немецкого дворянства; Украины; позднее ее действие было распространено на Дон, а в XIX в. — на Грузию и другие области Кавказа.

Уже в период правления Павла I был издан Указ от 9 марта 1798 г., в котором губернаторам предписывалось присутствовать па выборах предводителей дворянства. Тем самым дворянское общество ставилось под контроль правительственной администрации. В следующем году произошло еще одно ограничение: отменялись губернские собрания дворян, а губернские предводители дворянства стали избираться уездными предводителями. Дворянам запрещалось подавать коллективные челобитные, за уголовные преступления их можно было подвергать телесному наказанию. Павел потребовал возвращения всех дворян из долгосрочных отпусков в полки. Не явившиеся (в том числе записанные в полки дети) были уволены из армии.

• [1] Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб., 1830. Т. 4. № 3380.
• [2] См.: Лохвицкий А. Губернии. СПб., 1864. С. 41.
• [3] См.: Страховский И. М. Губернское устройство. СПб., 1913. С. 23.
• [4] См.: Градовский А. Д. Начало русского государственного права // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1901. С. 94.