Органы, осуществляющие предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность

Общая характеристика предварительного расследования уголовных дел

Появление специальных государственных органов по расследованию преступлений неразрывно связано со становлением и развитием государственного аппарата в Российском государстве.

Период сословно-представительной монархии характеризуется созданием центрального полицейского органа — комиссии Боярской думы по разбойным делам. Позднее был создан Разбойный приказ, разрабатывавший для местных органов наказы по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями и назначавший соответствующих должностных лиц.

В Соборном уложении 1649 г. выделялись две формы производства: следственная и обвинительная2. В соответствии с Новоуказными статьями 1669 г. о татебных, разбойных и убийственных делах3 руководство расследованием по уголовным делам осуществлял Разбойный приказ, а к компетенции Земского приказа были отнесены дела о незначительных преступлениях, а также об убийствах на бытовой почве.

Специальные должностные лица — сыщики — посылались по уездам с конца 50-х гг. XVII в. для розыска беглых крестьян. Они назначались центральной властью из дворян и детей боярских, отставленных от военной службы. Новоуказными статьями 1669 г. сыщики одновременно стали агентами правительства по расследованию «татиных» и разбойных дел, функционировавшими на всей территории государства. В юрисдикцию сыщиков входило также расследование преступлений, совершенных губными старостами и дьячками.

В марте 1715 г. вместе с Артикулом воинским было издано Краткое изображение процессов или судебных тяжеб. Данные акты на основании Указа от 10 апреля 1716 г. получили силу общероссийских законов5. Четкого разделения на органы предварительного следствия и судебные органы еще не было, также отсутствовало деление на предварительное и судебное производство6. Поскольку судьи не были специалистами в области права, вводилась должность штатного аудитора. В законе особо подчеркивалось, что аудитор не является членом суда, его главным назначением было наблюдение за порядком судопроизводства. Институт аудиторов просуществовал в России более 150 лет. При Екатерине II 18 июня 1792 г. все аудиторы были подчинены Генерал-аудитору. В 1797 г. было учреждено Генерал-аудиторство как особая канцелярия при Императоре.

Начало XVIII в. характеризуется созданием специального государственного органа по охране общественного порядка и борьбе с преступностью — полиции. В 1746 г. следствие и суд по общеуголовным преступлениям стали осуществляться Главной полицмейстерской канцелярией. Для этого в се структуре была создана особая розыскная экспедиция, которая в 1763 г. стала самостоятельным учреждением, подчинявшимся Юстиц-коллегии.

В 1775 г. в Российской Империи была осуществлена реформа местных органов управления. Это в свою очередь повлияло на организацию полиции в стране. Главная Полицмейстерская канцелярия как центральный орган руководства полицией в 1780 г. была упразднена. Функции управления полицией передавались губернаторам и губернским правлениям.

Екатериной II 8 апреля 1782 г. был подписан Устав Благочиния или Полицейский, в соответствии с которым Управы благочиния возбуждали уголовные дела, проводили первоначальные устные разбирательства и передавали дела в суд (ст. 70). В Уставе благочиния достаточно подробно определялись уголовно-процессуальные функции частного пристава, который должен был производить первоначальные следственные действия и принимать соответствующие меры вплоть до заключения обвиняемого под стражу.

В соответствии с Наказом Министерству полиции 1811 г. производство предварительного следствия по уголовным делам относилось к компетенции полиции. В 1819 г. Министерство полиции было упразднено, а его бывшие департаменты перешли в ведение Министерства внутренних дел6.

Указом Императора Александра II от 8 июня 1860 г. было утверждено «Учреждение судебных следователей» .

В ст. 1 данного акта говорилось: «Для производства следствий по уголовным делам, подлежащим рассмотрению судебных мест, состоят в уездах и городах судебные следователи». Одновременно были приняты «Наказ судебным следователям», а также «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» 3. Судебные следователи по своему положению приравнивались к категории лиц судейского звания, пользовались правами членов суда: «Судебные следователи суть члены уездного суда» (ст. 2); «Судебные следователи пользуются общими всем служащим правами государственной службы» (ст. 5).

По уголовным делам о преступлениях военнослужащих производство предварительного следствия возлагалось на особо установленных следователей военного и военно-морского ведомств.

После Октябрьской революции 1917 г. все имевшиеся судебные учреждения, в том числе и институт судебных следователей, были упразднены.

В первые месяцы существования Советской власти специальных органов расследования преступлений не было. Эту функцию осуществляли различные формирования, в частности, при городских и районных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов были созданы следственные комиссии. Расследованием преступлений занимались также штабы Красной гвардии.

Декрет о суде № 1 от 24.11.1917 был первым актом, который упорядочил деятельность по расследованию преступлений. Он установил, что «впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично». Данным Декретом учреждались рабочие и крестьянские революционные трибуналы в составе одного председателя и шести очередных заседателей, избираемых губернскими или городскими советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Для производства предварительного следствия при указанных Советах предписывалось образовать особые следственные комиссии.

В ноябре 1917 г. было принято Руководство для устройства революционных трибуналов, в котором говорилось, что в данные суды дела поступают через следственные комиссии.

В Инструкции Наркомюста от 19.12.1917 «О Революционном Трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке ведения его заседаний» устанавливалось, что для производства предварительного расследования, но делам, подведомственным революционному трибуналу, учреждается следственная комиссия в составе шести лиц, избираемых Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Декрет о суде № 2 от 07.03.1918 установил, что предварительное следствие по делам, превышавшим подсудность местного народного суда, производится следственными комиссиями из трех лиц, избираемых впредь до назначения прямых выборов Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов.

Декрет ВЦИК от 16.05.1918 «О Революционном Трибунале при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете Советов» 1 учредил революционный трибунал при ВЦИК «для суждения по важнейшим делам». При нем для производства расследования передаваемых на рассмотрение трибунала дел была образована следственная комиссия в составе трех человек, избираемых ВЦИК.

В октябре 1918 г. была образована милиция как штатный государственный орган охраны общественного порядка. В соответствии с Инструкцией об организации рабоче-крестьянской милиции от 12.10.1918 одной из задач милиции являлось непосредственное участие в предварительном расследовании путем производства дознания. Деятельность милиции в области предварительного расследования выражалась в производстве дознания по уголовным делам.

Наряду с революционными трибуналами в Советской России существовали революционные военные трибуналы. Положение о революционных военных трибуналах, утвержденное постановлением Революционного военного совета Республики от 04.02.1919 г. 1, установило, что предварительное следствие по делам, отнесенным к подведомственности революционных военных трибуналов, должно осуществляться военными следователями Революционного военного трибунала Республики, или военными следователями трибуналов фронтов и армий, или Чрезвычайными комиссиями по борьбе с контрреволюцией, или Военным контролем. Новым Положением о революционных военных трибуналах, утвержденным Декретом ВЦИК от 20.11.19 192, предусматривалось, что для производства предварительного следствия при революционных военных трибуналах состоят следователи, назначаемые в необходимом количестве в пределах штата, утвержденного Революционным военным советом Республики.

Приказом Революционного военного совета Республики от 04.05.1920 № 730 было введено в действие новое Положение о революционных военных трибуналах. Им предусматривалось, что предварительное следствие по делам, подсудным революционным военным трибуналам, производилось Особыми отделами и военными следователями, состоящими при трибуналах. Военные следователи кроме того выступали докладчиками по тем делам, которые поступали в революционные военные трибуналы из Особых отделов и других учреждений.

Положением о народным суде РСФСР от 21.10.19 201 следственные комиссии были упразднены, а народные следователи единолично производили предварительное следствие по делам о преступлениях, которые ранее расследовались следственными комиссиями. По всем остальным делам народные суды были вправе ограничиться дознанием, произведенным органами милиции, или поручить расследование народному судье.

На 3-й сессии ВЦИК 25 мая 1922 г. был принят УПК РСФСР5, где в ст. 23 были установлены должности народных следователей, следователей, состоящих при Советах народных судей и революционных трибуналах, военных следователей и следователей по важнейшим делам при Наркомюсте.

Уже 15 февраля 1923 г. постановлением ВЦИК был утвержден новый УПК РСФСР1. Пунктом 4 ст. 23 Кодекса предусматривались должности народных следователей, старших следователей, состоявших при губернских судах, следователей по важнейшим делам при Наркомюсте и Верховном Суде и следователей военных трибуналов.

Согласно ст. 97 УПК РСФСР 1923 г. органами дознания являлись: 1) органы милиции и уголовного розыска; 2) органы Государственного Политического Управления, органы податной, санитарной, технической, торговой инспекций и инспекции труда по делам, отнесенным к их ведению; 3) правительственные учреждения и должностные лица по делам о незаконных действиях подчиненных им должностных лиц (могли проводить дознание с тем, чтобы дело в течение трех суток передавалось по подсудности, если оно не направлялось в административном порядке).

Положением о судоустройстве РСФСР, утвержденным постановлением ВЦИК 11.11.1922, была установлена система следственного аппарата, порядок назначения следователей, взаимоотношения следователей с иными государственными органами.

Следователи состояли: а) при соответствующих следственных участках; б) при губернском суде по уголовному отделению; в) при Верховном Суде РСФСР; г) при отделе прокуратуры Наркомюста РСФСР. Следователи при следственных участках именовались народными следователями; следователи при губернских судах — старшими следователями; следователи при Верховном Суде и отделе прокуратуры Наркомюста — следователями по важнейшим делам. Одновременно в ст. 34 Положения о судоустройстве РСФСР были сформулированы требования, предъявляемые к следователям.

Статья 7 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 31.10.1924 определила, что «органами, производящими предварительное расследование, являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коим это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик». Производство предварительного следствия было обязательным по всем делам, рассматривавшимся губернскими и соответствующими им судами, а равно Верховным Судом СССР и верховными судами союзных республик, а также высшими и главными судами автономных республик, которые действовали в качестве судов первой инстанции.

В соответствии с Положением о военных трибуналах и военной прокуратуре, утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 20.08.1926, при всех военных трибуналах состояли военные следователи. Назначение, увольнение и перемещение военных следователей производилось военными трибуналами по согласованию с надлежащими прокурорами и с последующим утверждением Военной коллегией Верховного Суда СССР.

Положением о судоустройстве РСФСР от 19.11.1926 были введены должности народных следователей, состоявших при следственных участках и подчинявшихся губернскому суду. Надзор за их деятельностью осуществлялся прокурорами.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 03.09.1928, внесшим изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи были выведены из подчинения судов и подчинены прокуратуре.

После Великой Отечественной войны в Советском Союзе сформировалась следующая система органов предварительного расследования: 1) при районных и городских прокурорах состояли народные следователи, действовавшие в пределах следственных участков; 2) при краевых и областных прокурорах, прокурорах автономных областей и автономных республик состояли старшие следователи;

• 3) при прокурорах союзных республик и Генеральном прокуроре СССР состояли следователи по важнейшим делам;
• 4) особые следователи, состоявшие при специальных прокуратурах: военные следователи; следователи прокуратуры железнодорожного транспорта; следователи прокуратуры морского и речного транспорта1. Органами расследования в Вооруженных Силах СССР послевоенного периода являлись военные следователи и органы дознания. К органам предварительного расследования относились также органы Министерства государственной безопасности СССР, производившие предварительное следствие по делам о государственных преступлениях.

К органам дознания относились: органы милиции (районные отделы и отделения, краевые, областные, республиканские управления и Главное управление милиции МВД СССР); органы ведомственных инспекций (санитарной, пожарной, технической, инспекции труда и т. п.), которые могли производить расследование по кругу дел, относящихся к их ведению; правительственные учреждения и должностные лица (были вправе производить дознание о незаконных действиях подчиненных им лиц, при этом были обязаны в трехдневный срок передать дело органам предварительного следствия, если был установлен состав преступления).

В соответствии с Основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25.12.1958 и УПК РСФСР от 27.12.1960 право производства предварительного следствия имели лишь органы прокуратуры и органы государственной безопасности. Органами дознания являлись органы милиции и другие уполномоченные на то законом учреждения и органы, а также командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 06.04.1963 № 1237-У1 «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» закрепил, что наряду со следователями органов прокуратуры и государственной безопасности предварительное следствие производится также следователями органов охраны общественного порядка, и внес соответствующие изменения в ст. 28 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик. Затем соответствующие изменения Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15.04.1963 были внесены и в УПК РСФСР.

Расследование большинства преступлений, предусмотренных уголовным законом, было отнесено к компетенции следователей органов охраны общественного порядка (позднее — органов внутренних дел). Одновременно за органами охраны общественного порядка сохранялась обязанность производства дознания.

На завершающем этапе существования Советского государства предварительное расследование осуществлялось в двух основных формах: предварительное следствие и дознание.

Предварительное следствие производилось следователями прокуратуры, следователями органов государственной безопасности и следователями органов внутренних дел (ст. 125 УПК РСФСР 1960 г.). Компетенция следователей различалась в зависимости от характера уголовных дел, однако процессуальные полномочия следователей не зависели от того, в каком ведомстве они состояли.

В настоящее время предварительное расследование преступлений представляет собой важную часть уголовного судопроизводства. После обнаружения преступления требуется собрать, проверить и оценить доказательства, которые подтверждают или опровергают виновность конкретного лица в совершении преступления, а также позволяют установить иные обстоятельства содеянного.

Предварительное расследование — регламентированная законом деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц, основным содержанием которой является собирание, проверка и оценка доказательств с целью дальнейшего направления уголовного дела в суд или его прекращения.

Данная деятельность обладает рядом признаков, характеризующих ее важное социально-правовое предназначение.

• 1. Предварительное расследование представляет собой деятельность, строго регламентированную законом. Порядок производства следственных действий, применения мер процессуального принуждения, принятия процессуальных решений детально регламентированы УПК РФ. Органы и должностные лица уголовного судопроизводства не вправе совершать никаких действий, помимо тех, которые прямо закреплены в законе, а также иным образом ограничивать возможности вовлеченных в процесс лиц.
• 2. Предварительное расследование вправе осуществлять лишь специально уполномоченные государственные органы и должностные лица. К органам предварительного расследования относятся следственные органы и органы дознания, должностными лицами являются следователь, руководитель следственного органа, дознаватель, начальник подразделения дознания, начальник органа дознания. Данный перечень является исчерпывающим, и никакие другие лица этой деятельностью не занимаются.
• 3. Основным содержанием данной деятельности является доказывание, т. е. собирание, проверка и оценка доказательств в целях установления обстоятельств, имеющих значение для уголовного дела. Другие действия, которые также совершаются в ходе предварительного расследования (привод лиц, профилактическая деятельность и т. п.), имеют обеспечительный характер и в содержание дайной деятельности не входят.
• 4. Предварительное расследование в полной мере отвечает общему назначению уголовного судопроизводства. Согласно ст. 6 УПК РФ уголовное судопроизводство имеет своим назначением защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. При этом отказ от уголовного преследования невиновных лиц и их реабилитация также является социально полезной деятельностью, которая входит в содержание предварительного расследования.
• 5. Предварительное расследование преступлений следует отличать от других видов правоприменительной деятельности. Так, в содержание предварительного расследования не входит проведение оперативно-разыскных мероприятий, надзорная деятельность прокурора, деятельность суда по разбирательству уголовного дела.
• 6. В ходе предварительного расследования обеспечиваются конституционные и иные права и свободы личности. Ограничения допускаются лишь при наличии соответствующих оснований и только в порядке, предусмотренным действующим законодательством. Например, следственные действия, ограничивающие конституционные права лиц, осуществляются, но судебному решению.
• 7. Предварительное расследование преступлений производится в предусмотренных законом процессуальных формах. Ими являются предварительное следствие и дознание. Предварительное следствие — основная форма предварительного расследования, которую реализуют следователи различных ведомств в зависимости от подследственности уголовных дел. Дознание представляет собой сокращенную форму предварительного расследования, которая используется при доказывании по определенным категориям уголовных дел.

Значение предварительного расследования уголовных дел состоит в том, что государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц формирует доказательственную основу для последующего судебного разбирательства с целью вынесения правильного итогового решения.