Европейское полицейское ведомство

Европейское полицейское ведомство (сокр. Европол, англ. — European Police Office, Europol) — это правоохранительное учреждение ЕС, нацеленное, прежде всего, на оказание информационной поддержки и практического содействия правоохранительным органам государств — членов ЕС в борьбе с различными формами транснациональной организованной преступности, международным терроризмом и другими формами преступности международного характера.

Создание Европола стало закономерным следствием развития Европейского сообщества и образования в 1992 г. ЕС. Провозглашение и закрепление в рамках ЕС в связи с этим ряда свобод, таких как свободное перемещение физических лиц, капиталов, товаров и услуг, а также прозрачность государственных границ — все это порождало, наряду с позитивными возможностями, новые вызовы и угрозы, главным образом в области транснациональной организованной преступности, незаконной миграции и в ряде других криминальных сфер. Создание на основе Маастрихтского договора 1992 г. Европейского полицейского ведомства стало одной из необходимых мер противодействия преступности и налаживания эффективного сотрудничества между правоохранительными органами государств — членов ЕС.

Учреждению Европола предшествовал многолетний путь, начало которого следует связывать с созданием в 1975 г. межправительственной группы в составе министров внутренних дел государств — членов Европейских сообществ, названной ТРЕВИ (от фр. аббр. TREVI — Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale). В компетенцию группы ТРЕВИ входила координация совместных действий против терроризма, незаконной миграции, наркотрафика и других угроз.

Как справедливо отмечают многие исследователи, с середины 1980;х гг. государствами — членами ЕС был взят курс на постоянную координацию политики в области внутренних дел. В дальнейшем с развитием ЕС вопросы совместных мер против преступности и терроризма стали неотъемлемой частью евроинтеграции, что фиксировалось принимаемыми базовыми правовыми актами. Так, в 1985 г. открываются для подписания широко известные Шенгенские соглашения, установившие новые пограничные правила внутри Сообщества, а в 1986 г. положения о сотрудничестве в области борьбы с терроризмом, преступностью и распространением наркотиков были собраны в Едином европейском акте (ЕЕА) и Политической декларации, являющейся приложением к ЕЕА^[1].

Авторство идеи создания единого для государств — членов ЕС полицейского агентства принадлежит канцлеру ФРГ Гельмуту Колю. В 1991 г. в рамках Европейского саммита в Люксембурге канцлер Германии призвал к учреждению Европейского полицейского агентства, которое могло бы стать аналогом американского ФБР. Хотя данное предложение и вызвало дискуссию среди политиков и профессионалов, но тем не менее способствовало принятию скорых шагов в этом направлении^[2].

В подписанном в 1992 г. государствами ЕС Маастрихтском договоре учреждается так называемая система трех опор, где противодействие преступности относят к Третьей опоре «Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции» и в ст. К.1 раздела IV именуется «областью общих интересов». К ней Договор относит следующие направления сотрудничества: политика в области предоставления убежища; контроль за внешними границами ЕС; миграционное сотрудничество; таможенное сотрудничество; сотрудничество в сфере гражданского и уголовного права; сотрудничество национальных полицейских служб с целью предотвращения и борьбы с терроризмом, нелегальным оборотом наркотиков и другими преступлениями международного характера; создание Европола^[3].

Первым практическим шагом в создании Европола стало учреждение Отдела по наркотикам Европола (Europol Drug Unit) на основе подписанного в 1993 г. в Копенгагене соглашения между министрами внутренних дел и юстиции государств — членов ЕС. Нелегальный наркотрафик для государств-учредителей, с одной стороны, представлял одну из главных криминальных угроз, а с другой — именно эта проблема могла стать подходящим «полигоном» для отработки новых элементов сотрудничества полицейских органов государств — членов ЕС.

После саммита ЕС в Эссене (Германия) в декабре 1994 г. этот мандат был расширен и стал включать такие задачи, как предотвращение и борьба с незаконным оборотом ядерных материалов и радиоактивных веществ, отмывание денежных средств, контрабанда мигрантов, торговля людьми и хищения транспортных средств.

Штаб-квартиру Европола по предложению правительства Нидерландов было решено разместить в Гааге. Голландские власти предложили разместить Европол в бывшем здании католической школы для мальчиков 1920;х гг. постройки, которое со времен Второй мировой войны использовалось голландской полицией и спецслужбами, а после войны там размещалась государственная разведывательная служба Нидерландов. В 2011 г. основные службы Европола переехали в новое, специально спроектированное здание^[2].

Одновременно с активной практической работой Европола началась разработка проекта Конвенции ЕС о Европоле, принятие которой состоялось в июле 1995 г., а в июле 1999 г. Европол стал осуществлять свою деятельность, полностью опираясь на Конвенцию и ряд дополнительных протоколов к ней. В соответствии со ст. 2 Конвенции Европол определяется как специализированный орган ЕС, целью которого является: «…в рамках полицейского сотрудничества между государствамичленами во исполнение Договора о Европейском Союзе, повышение… эффективности сотрудничества компетентных органов государствчленов в деле предотвращения и пресечения тяжких преступлений международного характера, где есть фактические показания или разумные основания полагать, что участвуют организованные преступные структуры и два или большее число государств-членов являются пострадавшими от этого, что требует общего подхода государств-членов вследствие масштаба, значимости и последствий соответствующих преступлений»^[5].

Целями Европола в соответствии со ст. 3 Конвенции являются:

• • содействие обмену информацией между государствами-членами;
• • получение, обобщение и анализ информации и оперативных данных;
• • уведомление компетентных органов государств-членов без промедления через национальные подразделения, упомянутые в ст. 4, об информации и каких-либо связей, выявленных между уголовными преступлениями;
• • помощь в проведении расследований в государствах-членах путем направления всей соответствующей информации национальным органам;
• • обслуживание компьютеризированной информационной системы, содержащие данные в соответствии со ст. 8, 10 и 11;
• • участие в поддержке потенциала совместных следственных групп, согласно ст. ЗА;
• • осуществление запросов у компетентных органов соответствующих государств-членов в проведении или координации расследований по конкретным делам, согласно ст. ЗВ;
• • разработка специальных компетенций в отношении следственных процедур компетентных органов в государствах-членах и представление рекомендаций относительно расследований;
• • предоставление стратегической информации для помощи и содействия эффективному использованию ресурсов, имеющихся на национальном уровне для оперативной деятельности;
• • подготовка общих оперативных сводок;
• • повышение квалификации сотрудников национальных компетентных органов;
• • организация и оснащение компетентных органов через содействие предоставления технической поддержки между государствами-членами;
• • информирование о методах предотвращения преступности;
• • совершенствование технико-криминалистических методов работы полиции и следственных процедур;
• • выступать в качестве контактного пункта ЕС по вопросам взаимодействия с третьими государствами и организациями в борьбе с подделкой валюты евро^[5].

Правовые основы деятельности Европола и после принятия Конвенции продолжали модернизироваться, в частности, к Конвенции были приняты три протокола^[7], и главным образом в связи с тем, что вплоть до 2007 г. продолжалась реформа Третьей опоры, фиксировавшаяся Амстердамским 1997 г., Ниццким 2003 г. договорами и «ликвидированная» Лиссабонским договором 2007 г.

Итогом этих реформ стала гармонизация структуры ЕС и приведение ее к трехуровневой схеме — институты, органы и учреждения ЕС. По своим функциям Европол отнесен был к категории учреждений, что означало наделение его правом на осуществление специальных функций и статусом юридического лица с собственной правосубъектностью. Кроме того, отпадала необходимость в Конвенции о Европоле, так как согласно Лиссабонскому договору правовые основы учреждений ЕС устанавливаются документами Евросоюза^[8]. И такой документ вскоре появился — 6 апреля 2009 г. Совет ЕС принял Решение об учреждении Европейского полицейского ведомства (Решение о Европоле)^[9], отменив при этом прежний конвенционный механизм регулирования. С правовой точки зрения это означало ликвидацию «старого» Европола и учреждение с 1 января 2010 г. «нового», но в практическом плане в период реформы Европол оставался дееспособной структурой, не прекращая свою деятельность.

Решение о Европоле внесло ряд изменений как в статус, так и в характер деятельности ведомства. Необходимо отметить, что несмотря на многочисленные реформы, неизменным оставалось одно — оригинальное наименование организации European Police Office — EUROPOL. Однако это справедливо только для англоязычного названия. В русскоязычной научной, публицистической, а главное, нормативной литературе термин «office» так и не получил единственно верного понимания. Начиная с буквального «офис» и далее можно встретить «агентство», «учреждение», «ведомство» и «организация». Последнее встречается чаще других, что объясняется тем, что этот термин был использован и продолжает использоваться как во внутригосударственных (например, постановление Правительства РФ от 3 ноября 2003 г. № 655 «О подписании Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией»), так и международно-правовых документах на русском языке, главный из которых — это Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией, подписанное в Риме 6 ноября 2003 г. Однако среди рекомендованных филологами переводов термина «office» можно встретить «ведомство», «министерство», «управление», «комитет» и «бюро», но никак ни «организация». Объяснение применению в официальных текстах термина «организация» кроется, по всей видимости, в традиционном наименовании субъектов международного права, с которыми министерства устанавливают договорные отношения. А учитывая, что в 2003 г. Европол существовал на основе двух международно-правовых документов, Договора о Евросоюзе и Конвенции о Европоле, хоть и не учреждавших Европол в качестве международной, межправительственной организации, но тем не менее предававших ему международную правосубъектность, то понять российских переводчиков можно. Да и с «бытовой» точки зрения термин «организация» не вызывает противоречий, звучит вполне адекватно, тем более что даже среди профессионалов есть не много, кто мог бы четко обозначить отличия Европола от его «старшего брата» — Международной организации уголовной полиции (Интерпол). Но от этого правильным применение этого термина, полагаем, не становится, тем более после превращения Европола в одно из учреждений ЕС со всеми вытекающими последствиями. Поэтому нами считается корректным использование терминов «ведомство», «учреждение» либо «агентство» как синонимичных, что в большей степени соответствует правовой природе Европола. А широта толкований слова «office» позволит в будущем, с учетом тяготения ЕС к федерализму (напомним, что в 2004 г. ЕС «был в шаге» от принятия Конституции), переводить этот термин как «министерство» (например, в Великобритании Ноте Office — МВД, Foreign Office — МИД и т. д.).

Изменение правового статуса предусматривало ряд корректировок и в организации функционирования Европола. Важнейшим явилось изменение системы финансирования ведомства — в «конвенционный» период Европол существовал за счет национальных взносов государств — членов ЕС, что делало его в некотором смысле автономным по отношению к основным органам ЕС в силу отсутствия материальной зависимости от них. С 2010 г. как учреждение ЕС Европол стал получать финансирование из общего бюджета ЕС, став таким образом более подконтрольным, прежде всего со стороны Европейского парламента. Кроме того, Решение о Европоле теперь позволяло модифицировать деятельность ведомства, адаптируя его под актуальные проблемы, минуя сложные международно-правовые процедуры. Вместе с тем за Европолом сохранилось право заключение международных договоров и поддержание отношений с третьими государствами и международными организациями, что является исключением из принципа единой правосубъектности ЕС.

Заметно расширенным стал выглядеть перечень компетенций Европола. В ст. 4. Решения, хоть и традиционно, говорится о нацеленности Европола на противодействие организованной преступности, терроризму и другим видам тяжких преступлений. Однако в Приложении к документу раскрываются конкретные группы составов преступлений, которых насчитывается 24: незаконный оборот наркотиков; отмывание денежных средств; преступления, связанные с ядерными и радиоактивными веществами; нелегальный ввоз мигрантов; торговля людьми; преступления в отношении транспортных средств; убийства и нанесения тяжких телесных повреждений; незаконная торговля человеческими органами и тканями; похищение людей, незаконное лишение свободы и захват заложников; расизм и ксенофобия; организованный грабеж; незаконный оборот культурных ценностей, включая антиквариат и произведения искусства; мошенничество; рэкет и вымогательство; преступления, связанные с контрафактной и пиратской продукцией; подделка и оборот официальных документов; подделка денежных знаков и средств платежа; киберпреступления; коррупция; незаконный оборот оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; незаконный оборот исчезающих видов животных; незаконный оборот исчезающих видов и сортов растений; экологические преступления; незаконный оборот гормональных веществ и других стимуляторов роста.

Важной новеллой следует признать то, что Европол теперь получил возможность оказывать поддержку компетентным органам государствчленов в борьбе с конкретными формами преступности, без привязки к тому, что организованные преступные группы вовлечены в расследуемое преступление.

Организационная структура Европола, существенно менявшаяся по объективным причинам в период 1992—2009 гг.^[10], зафиксировалась в 2010 г. и с тех пор не переживала значимых модернизаций^[11].

Руководящими органами ведомства являются Административный совет и Директор, избираемый квалифицированным большинством Советом ЕС и являющийся представителем ведомства во внешних сношениях. Срок полномочий — четыре года. Одно лицо может избираться лишь на два срока. Директор имеет трех заместителей, являющихся одновременно руководителями трех основных департаментов: оперативного, внутреннего управления и поддержки. Административный совет состоит из представителей каждого государства-члена (т.е. 28) и представителя Еврокомиссии. Заседания Административного совета проходят не реже двух раз в год, в рамках которых одобряется стратегия работы Европола, дается оценка работы Директора ведомства, могут приниматься любые решения, включая финансовые, в пределах действующего законодательства ЕС, одобряется рабочая программа деятельности и отчеты, раз в четыре года дается оценка эффективности действующего нормативного регулирования и могут готовиться предложения по его совершенствованию.

Оперативный департамент состоит из четырех отделов: оперативного информационно-координационного центра, отдела тяжкой организованной преступности, европейского центра киберпреступности и отдела по противодействию терроризму и финансовым преступлениям. Департамент внутреннего управления также состоит из четырех отделов: отдела внутренних вопросов и коммуникаций, отдела внутренних служб (стратегия, внешние связи и правовое обеспечение), отдела снабжения и службы безопасности. И, наконец, Департамент поддержки включает в себя два отдела: отдел использования информационно-коммуникационных технологий и отдел управления поддержкой.

Важнейшим компонентом структуры Европола является Бюро офицеров связи, состоящее из представителей полицейских структур 28 государств — членов ЕС. Кроме того, 14 государств, не являющиеся членами ЕС, но имеющие с Европолом договорные отношения, направили для взаимодействия с этим ведомством своих представителей, которых на 2017 г. насчитывается 26 сотрудников. Также свое представительство в структуре Европола имеет Интерпол и десять федеральных правоохранительных агентств США (например, FBI, DEA, US Secret Service и др.), и даже Департамент полиции г. Нью-Йорка, с общим числом представителей — около 30, что, очевидно, свидетельствует о довольно тесном сотрудничестве Европола с американской правоохранительной системой.

Общее количество сотрудников Европола, включая офицеров связи государств — членов ЕС, за последние 16 лет выросло почти в три раза и достигло 1065 человек, около четверти из которых — это подданные Нидерландов, государства размещения Европола. Остальные в неравной пропорции имеют гражданство иных стран ЕС. Бюджет ведомства постоянно увеличивается с порядка 33 млн евро в 2002 г., более 65 млн евро в 2009 г. и на 2017 г. составил более 114 млн евро.

Европол активно сотрудничает как с государствами — членами ЕС, так и с институтами и учреждениями ЕС, действующими в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия (Еврокомиссия, ЕЦБ, Евроюст, ОЛАФ, Фронтекс, Европейский полицейский колледж и др.).

Взаимодействие Европола с государствами, не входящими в ЕС, и международными межправительственными организациями базируется на международных соглашениях. Характерно, что Европол условно разделяет своих внешних партнеров на два типа.

Первый — это государства за пределами ЕС, с которыми Европол заключил так называемые оперативные соглашения, позволяющие обмениваться информацией, содержащей персональные данные, и в целом осуществлять довольно тесное взаимодействие, например, проводить совместные операции. В их число входят государства-кандидаты на вступление в ЕС, другие европейские государства за пределами ЕС (например, Лихтенштейн, Монако, Норвегия и Швейцария) и неевропейские государства (Австралия, Канада, Колумбия и США). Кстати, Интерпол — единственная международная организация, с которой у Европола есть оперативное соглашение. Еще с двумя международными организациями — Управлением по наркотикам и преступности ООН и Всемирной таможенной организацией у Европола заключены стратегические соглашения.

Вторая группа государств — это страны, с которыми Европол пошел на заключение лишь стратегических соглашений о сотрудничестве, что довольно существенно снижает объем и качество взаимодействия, в том числе не позволяет направлять в Гаагу офицеров связи. К ним относятся Босния и Герцеговина, Молдова, Россия, Турция и Украина. Одним из основных препятствий по усилению сотрудничества и заключению оперативных соглашений является, по мнению Европола, несоответствующая европейским стандартам система защиты персональных данных, так как оперативные обмены предполагают передачу, в том числе конфиденциальной информации частного характера.

Стандарты эти содержатся в Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных 1981 г. Российская Федерация присоединилась к этой Конвенции 7 ноября 2001 г., однако лишь 1 сентября 2013 г., по завершению всех необходимых процедур, Конвенция вступила в силу в отношении России. Справедливости ради необходимо отметить, что фактическое исполнение этого документа началось значительно раньше — уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных в Российской Федерации введен Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». Этим органом является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). После вступления Конвенции в отношении России в силу переговоры на предмет заключения оперативного соглашения серьезно продвинулись, однако европейские партнеры, ссылаясь на практику стран ЕС, выдвинули требование о создании независимого от правительства уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных, что, по их мнению, усиливает их защищенность. В связи с этим переговоры продолжаются, и стороны ищут компромисс.

Актуальное взаимодействие Европола с Россией базируется на стратегическом Соглашении о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией, заключенном на саммите Россия — ЕС в Риме в 2003 г. В соответствии с этим соглашением МВД России определяется в качестве центрального органа государственной власти, обеспечивающего сотрудничество с Европолом^[12]. С этой целью в 2004 г. приказом МВД России от 23.12.2004 № 859 в структуре Национального центрального бюро Интерпола МВД России учрежден Российский национальный контактный пункт по взаимодействию с Европолом (РНКП), который призван обеспечивать связь как самого МВД России, так и других отечественных субъектов сотрудничества (ФСБ России, ФТС России и Росфинмониторинга) со штабквартирой Европола. РНКП позволяет обмениваться стратегической и технической информацией о состоянии и развитии преступности, новых формах противодействия ей, методах проведения полицейских расследований и криминалистических экспертиз, о каналах перевода денежных средств, полученных преступным путем и др.

Необходимо отметить, что несмотря на определенную «ограниченность» дееспособности по действующему Соглашению, российские правоохранительные органы сумели достичь серьезных результатов во взаимодействии с Европолом. Совместно с правоохранительными органами ряда европейских государств под эгидой Европола было проведено несколько крупных операций, главным образом, по пресечению оборота фальшивых евро, а также по противодействию наркотрафику и перекрытию каналов контрабандных поставок биоресурсов в Россию из ряда стран Западной Европы^[13].

Официальный сайт Европола: www.europol.europa.eu.

Учредительный акт: URL: http://ppt.ru/newstext.phtml?id=25 293.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Какие шаги, начиная с 1975 г., предпринимались в рамках ЕС по объединению усилий в борьбе с преступностью и терроризмом?
• 2. Какие международно-правовые акты лежали в основе деятельности Европола с 1995 г.
• 3. Опишите изменения, которые произошли с Европолом в 2009—2010 гг.
• 4. Какие соглашения может заключать Европол с третьими странами и международными организациями, в чем их особенности?
• 5. Охарактеризуйте отношения Европола и Российской Федерации.

Дополнительная литература

• 1. Волеводз, А. Г. Международные правоохранительные организации: учеб, пособие / А. Г. Волеводз. — М.: Проспект, 2011.
• 2. Волеводз, А. Г. Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству: учеб, пособие / А. Г. Волеводз. — М.: ЕУИ при МГИМО (У) МИД России, 2010.
• 3. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / отв. ред. Л. М. Энтин. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.
• 4. Потемкина, О. Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза. — М.: Гриф и К, 2011.
• 5. Ромашев, Ю. С. Международное правоохранительное право: монография / Ю. С. Ромашев. — 2-е изд., доп. — М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013.

• [1] См.: Потемкина О. Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза. М.: Гриф и К, 2011. С. 6.
• [2] URL: https: // www.europol.europa.eu/content/page/history-149 (дата обращения: 24.08.2015).
• [3] URL: http: //eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:1992:191:FULL&from=EN (дата обращения: 24.08.2015).
• [4] URL: https: // www.europol.europa.eu/content/page/history-149 (дата обращения: 24.08.2015).
• [5] URL: http: // www.unodc.org/tldb/pdf/EU/Europol_Convention.pdf (дата обращения: 24.08.2015).
• [6] URL: http: // www.unodc.org/tldb/pdf/EU/Europol_Convention.pdf (дата обращения: 24.08.2015).
• [7] Протокол 1 «Об отмывании денежных средств» составлен на основании ст. 43(1)Конвенции о Европоле, вносящий поправки в Конвенцию. Official Journal С 358,13/12/2000; Протокол II «О совместных следственных группах», внесший измененияв Конвенцию о Европоле и в Протокол о привилегиях и иммунитетах Европола, сотрудников его органов, заместителя директора и работников Европола Official Journal С 312,16/12/2002; Протокол III «Датский протокол» составлен на основании ст. 43(1) Конвенции о Европоле, вносящий поправки в Конвенцию. Official Journal С 002, 06/01/2004.
• [8] Волеводз А. Г. Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству: учеб, пособие. М., 2010. С. 52.
• [9] URL: https: // www.europol.europa.eu/content/page/mandate-119 (дата обращения: 25.08.2015).
• [10] Грибовская Н. Н. Международно-правовые основы организации и деятельностиЕвропейской полицейской организации (Европол) и ее сотрудничество с правоохранительными органами Российской Федерации: дис. канд. юр. наук. М.: Московский университет МВД России, 2007. С. 23—35.
• [11] URL: https: // www.europol.europa.eu/content/page/organisational-structure-157(дата обращения: 27.08.2015).
• [12] См.: Грибовская Н. Н., Шалягин Д. Д. Правовые и организационные проблемымеждународного взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерациии Европейского полицейского ведомства (Европол) // Российский следователь. 2006.№ 9.
• [13] См.: «Есть контакт — с полицией» // Российская газета. 2010. 25 янв.