Ведомственная регламентация лицензионных процедур

Правительство РФ определяет существо и предназначение ведомственной регламентации в сфере лицензирования, в том числе и в отношении лицензирующих органов, подведомственных Президенту РФ. Все лицензирующие органы руководствуются квалификационными и организационноправовыми критериями, устанавливаемыми федеральным Правительством в положениях о лицензировании конкретного вида деятельности. Унифицированные критерии лицензирования обусловливают и координирующую роль Правительства при осуществлении лицензирования как в сфеpax экономики, промышленности, социальной политики и культуры, так и применительно к сферам административно-политической деятельности.

Ведомственная регламентация лицензирования опосредована различными публичными факторами, при ее осуществлении прежде всего учитываются организационно-правовые критерии статуса лицензирующего органа и его подведомственности.

Минэкономразвития в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти определяет формы и методы согласования деятельности ординарных лицензирующих органов, а именно федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Федеральный лицензирующий орган, как правило, учреждается в организационно-правовой форме федеральной службы, во всяком случае лицензионные полномочия являются эксклюзивными только применительно к органу исполнительной власти этого вида, однако фактически такими полномочиями, основываясь на существе правового регулирования, наделялись также федеральные министерства и даже федеральные агентства. Практика наделения федеральных органов исполнительной власти этого вида не свойственными им изначально лицензионными полномочиями получила особое распространение в 2004—2010 гг., именно в этот период Президентом РФ и федеральным Правительством принимались соответствующие статутные акты.

Полномочия в сфере лицензирования действенны не только в отношении федерального органа исполнительной власти. В случаях, предусмотренных статутными и ведомственными актами, лицензионными полномочиями наделяются и территориальные органы его системы (см. п. 4 ст. 3 базового Федерального закона).

Важной составляющей ведомственной регламентации являются нормативные правовые акты региональных лицензирующих органов. Правовая регламентация лицензирования в субъектах РФ опосредована особым административным актом, а именно актом федерального лицензирующего органа о делегировании отнесенных к его ведению лицензионных полномочий (см. ст. 6 базового Федерального закона). Исходя из существа и предназначения лицензионного полномочия, их делегирование может быть осуществлено только в системе исполнительной власти и в этом случае федеральная служба, федеральное министерство или федеральное агентство передают в соответствии с актом делегации отнесенные к их компетенции лицензионные полномочия органу исполнительной власти субъекта РФ. В некоторых случаях обязательным публичным атрибутом акта делегации является передача и соответствующих бюджетных средств, обеспечивающих финансирование переданных полномочий, во всяком случае такими административными процедурами опосредован акт делегации федерального или регионального органа при передаче полномочий исполнительно-распорядительному муниципальному органу. Применительно к рассматриваемым отношениям источник финансирования переданных лицензионных полномочий законодательством специально не оговаривается, однако, исходя из общих правил бюджетного финансирования, такие полномочия при их передаче региональному лицензирующему органу финансируются за счет средств бюджетов субъектов РФ. Об этом свидетельствует и ст. 11 базового Федерального закона, в соответствии с которой финансирование лицензирующих органов представляет собой расходное обязательство РФ и должно обеспечиваться исключительно за счет бюджетных средств.

Нормативные правовые акты, принимаемые лицензирующим органом субъекта РФ, регламентируют различные публичные процедуры, в частности обусловленные проведением лицензионного контроля в соответствии с правилами, установленными ст. 19 базового Федерального закона. Во всяком случае региональные лицензирующие органы обеспечивают ведомственную регламентацию лицензирования в процессе текущего нормативно-правового регулирования, т. е. при принятии и реализации локальных нормативных правовых актов.

Особую значимость в процессе ведомственной регламентации лицензирования имеют нормативные правовые акты особых публичных органов и организаций, осуществляющих лицензирование. Статус особого публичного органа обусловлен наличием в его компетенции распорядительных полномочий, имеющих общегосударственную значимость, при этом такие органы, в отличие от иных лицензирующих органов, не входят в систему органов исполнительной власти.

Рассматриваемые публичные правомочия отнесены к ведению Банка России — особого федерального органа государственной власти, наделенного обширной компетенцией в сфере реализации общегосударственной денежно-кредитной политики и руководства банковской системой^[1].

Статус Банка России в качестве лицензирующего органа определен банковским законодательством и прежде всего Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395−1 «О банках и банковской деятельности», предписания базового Федерального закона в данном случае не применяются.

В отличие от базового Федерального закона Банк России наделен обширными публичными правомочиями, осуществляемыми им самостоятельно, на основе вверенной ему властной деятельности. Выступая в этом качестве, Банк России реализует все полномочия лицензирующего органа на административной основе, что особенно характерно применительно к деликтным отношениям. На основе методов бессудного принуждения Банк России принимает решение об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности, что влечет за собой и последующие процедуры прекращения статуса юридического лица организации-нарушителя.

К особым публичным организациям, осуществляющим лицензирование, относятся также Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», а также Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос». Публичный статус госкорпораций в этих случаях обусловлен делегированием им властных полномочий упраздненных федеральных органов исполнительной власти — Федерального агентства, но атомной энергии и Федерального космического агентства, в том числе и полномочий лицензирующего органа.

Особые публичные лицензирующие органы и организации наделены полномочиями нормативно-правового регулирования, тем самым они непосредственно определяют и содержание прав и обязанностей лицензиата, в том числе и применительно к процедурам лицензионного контроля.

Таким образом, предписания базового Федерального закона в части, определяющей статус лицензирующих органов, не соответствуют своему предназначению. Правомочиями лицензирующих органов наделяются не только органы исполнительной власти, как это предусмотрено п. 4 ст. 3 базового Федерального закона, но также и особые публичные органы и организации.

• [1] Статус Банка России как особого федерального органа государственной власти опосредован его полномочиями, установленными ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».