Муниципально-правовая политика в современной России

В результате изучения главы студент должен:

знать

• сущность цели, принципы, приоритетные направления и значение муниципально-правовой политики;

уметь

• • выявлять социально значимые проблемы в правовом регулировании местного самоуправления;
• • анализировать и обобщать правоприменительную практику по организации местного самоуправления в современной России;
• • давать профессиональную оценку современным явлениям муниципально-правовой жизни России;

владеть навыками

• • проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления;
• • научного подхода к анализу и оценке отечественных муниципальноправовых институтов, а также нормативных правовых актов;
• • использования основных положений и методов социальных, гуманитарных и экономических наук при решении проблем правового регулирования местного самоуправления.

Понятие муниципально-правовой политики

Под правовой политикой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность соответствующих структур (прежде всего государственных и муниципальных органов) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение нрав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

Правовая политика — это неизбежный элемент нового этапа правового развития общества. Она есть результат проявления закономерности объединения юридических ресурсов (правотворческих, правоприменительных, интерпретационных, доктринальных и т. п.) для решения более сложных юридических проблем, возникающих в процессе социальной эволюции.

Одним из приоритетных направлений правового развития Российской Федерации является становление и развитие правовых основ местного самоуправления. Это обусловлено ролью местного самоуправления в решении вопросов перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и построению гражданского общества. Так, по мнению Н. С. Бондаря, «именно местное самоуправление способно создать, в конечном счете, органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения»^[1].

Анализ состояния современного муниципального законодательства и практики его реализации в субъектах РФ дает основания полагать, что одним из важнейших источников возрождения и развития местного самоуправления в Российской Федерации может стать муниципально-правовая политика, общие очертания которой уже отчетливо просматриваются.

Выделение особой формы правовой политики — муниципально-правовой — обусловлено потребностью понять местное самоуправление как институт с уникальным сочетанием публичных и общественных сущностных характеристик, создать необходимые правовые и политические условия для развития демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах государства^[2] и населения муниципальных образований.

Муниципально-правовая политика, являясь особой разновидностью правовой политики, представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

На первом этапе теоретического осмысления понятия «муниципально-правовая политика» необходимо решить следующие задачи: во-первых, установить четко специфические признаки, характеризующие качественную определенность деятельности соответствующих субъектов по созданию эффективного механизма правового регулирования местного самоуправления; во-вторых, через общий родовой признак — использование правовых средств и юридических конструкций — включить муниципально-правовую политику в общий класс однородных объектов — «правовую политику». Такой подход имеет важное значение для определения исходных начал российской муниципально-правовой политики. Определяя муниципально-правовую политику, необходимо установить, в чем заключается ее содержательный аспект, что является ее непосредственным объектом, в каких формах она себя проявляет.

Очевидно, что собственное содержание и самостоятельное значение муниципально-правовой политики наряду с другими видами правовой политики обусловливают особенности местного самоуправления как социально-политического института, разновидности публичной власти. Продолжительная дискуссия среди юристов по проблеме понятия и сущности местного самоуправления так и не привела пока к выработке единой его концепции. Нельзя не согласиться с тем, что это объясняется относительной новизной данного института и «постоянным поиском оптимальных путей развития Российского государства, укрепления „управленческой вертикали“ в сочетании с демократическими принципами организации власти на местах…»^[3]

Наряду с этим следует признать отсутствие единого теоретико-методологического подхода к изучению такого сложного института, как местное самоуправление. Представители различных отраслевых юридических наук при исследовании проблем местного самоуправления используют свой понятийно-категориальный аппарат, позволяющий осуществить их содержательный анализ на «собственном языке». В рамках каждого из существующих подходов местное самоуправление рассматривается с какой-либо одной стороны. Эту сторону представители той или иной концепции определяют как его сущность, обосабливаясь при этом от других его сторон и проявлений.

С другой стороны, неопределенность дефиниции «местное самоуправление» порождается тесной взаимосвязью правовой науки и законодательства, которая выражается в том, что законодатель в своей деятельности руководствуется положениями правовой науки, а она формулирует свой понятийно-правовой аппарат, основываясь на действующем законодательстве.

Нужно ли доказывать, что отсутствие единой концепции сущности и природы местного самоуправления не способствует стабильности его развития и ясности цели и задач муниципально-правовой политики, в результате чего последняя во многом осуществляется непоследовательно, в отрыве от реально существующих муниципальных правоотношений.

На наш взгляд, под местным самоуправлением следует понимать относительно самостоятельный уровень публичной власти в государстве, обеспечивающий решение местным сообществом вопросов своего непосредственного жизнеобеспечения на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля. Муниципально-правовая политика должна исходить из уникальности местного самоуправления, сочетающего в себе публично-правовые и общественные интересы, имеющего собственные цели, задачи и функции, специфичные способы и формы осуществления.

Муниципально-правовая политика есть неизбежный элемент нового этапа правового развития местного самоуправления. Несогласованность, несистематизированность, фрагментарность и непоследовательность законодательного регулирования многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления могут быть устранены путем выстраивания муниципально-правовой политики, выступающей определенным способом организации муниципально-правовой действительности, средством ее упорядочения.

Муниципально-правовая политика наряду с другими видами правовой политики имеет собственное содержание и самостоятельное значение, которое раскрывается через систему элементов (сущность, цели, принципы, приоритетные направления) и обусловлено особенностями местного самоуправления, обладающего признаками общественного свойства, присущими гражданскому обществу, и являющегося особым элементом государственного устройства.

• [1] Бондарь, Н. С. Права человека… — С. 39.
• [2] Как справедливо отмечает Т. М. Бялкина, «местное самоуправление в России — институт, внедряемый в общественную практику „сверху“, в силу осознания его необходимости и целесообразности высшим политическим руководством» (Бялкина, Т. М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал рос. права. — 2002. — № 4).
• [3] Бялкина, Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблема теории и правового регулирования. — С. 7.