Публичный контроль в сферах деятельности автономных учреждений. 
Процедуры лицензионного, общего и специального контроля

Важнейшим атрибутом публичного статуса автономного учреждения являются отношения, обусловленные проведением государственного контроля (надзора)^[1]. Мероприятия общего контроля включают в себя проведение лицензионного, санитарного, финансового и иных видов контроля, применительно к которым установлены унифицированные правила осуществления контрольных мероприятий^[2].

Автономные учреждения, предоставляющие медицинские и образовательные услуги, вправе оказывать эти виды публичных услуг только после осуществления административных процедур, обусловленных лицензированием. Статус учреждения-лицензиата в этих случаях устанавливается базовым Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Помимо образовательной и медицинской деятельности к лицензируемым видам социально приоритетной деятельности, которые вправе осуществлять автономные учреждения, относятся:

• 1) деятельность в области связи, предусматривающая оказание соответствующих публичных услуг населению;
• 2) использование результатов интеллектуальной деятельности^[3];
• 3) телевизионное вещание и радиовещание;
• 4) фармацевтическая деятельность; деятельность по производству лекарственных средств;
• 5) производство медицинской техники и иные виды деятельности в сферах здравоохранения, применительно к которым процедуры лицензирования устанавливаются Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» .

В этих случаях проводятся унифицированные мероприятия лицензионного контроля, применяемые и к другим организациямлицензиатам в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В отношении публичных учреждений-лицензиатов установлены упрощенные процедуры лицензирования, не применяемые в других случаях^[4].

Общий контроль включает в себя контрольные мероприятия, проводимые непосредственно контролирующим органом (например, выездные проверки) и мероприятия внутреннего контроля, отнесенные к ведению коллегиальных органов или специальных контрольных органов публичного учреждения. Особой разновидностью финансового контроля является проведение аудита годовой бухгалтерской отчетности, проводимого независимой аудиторской организацией. Контрольные мероприятия в этих случаях инициируются специальным органом публичного представительства — наблюдательным советом, к ведению которого отнесено утверждение аудиторской организации и правил проведения контроля. Аудит сочетает в себе внутренние и внешние контрольные процедуры^[5].

В случаях, предусмотренных федеральным законом, наряду с мероприятиями общего контроля проводится специальный контроль. Его осуществление может быть обусловлено отдельными видами финансовой деятельности (например, получение публичным учреждением наличных денежных средств в виде пожертвований от физических лиц) и влечет за собой проведение выездных контрольных проверок в соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» .

Таким образом, контроль проводится органами исполнительной власти (например, лицензирующими органами), а применительно к аудиторским проверкам — саморегулируемыми организациями, действующими, но поручению наблюдательного совета публичного учреждения.

Контрольные процедуры включают в себя осуществление мероприятий корпоративного (внутреннего) контроля, отнесенных к ведению органа некоммерческой организации, управомоченного на его проведение, и специального (внешнего) контроля. Постоянно действующим органом корпоративного контроля является совет по использованию целевого капитала, обеспечивающий проверки выполнения финансового плана некоммерческой организации^[6]. Наряду с советом, контрольные мероприятия проводятся также уставными органами некоммерческой организации (например, в автономных учреждениях контроль осуществляется коллегиальными органами — наблюдательным советом, а также ученым советом, художественным советом, создаваемым соответственно в образовательном учреждении или в автономном учреждении, действующем в сфере культуры)^[7]. Жертвователь всегда контролирует процедуры аккумуляции и расходования денежных средств, составляющих целевой капитал некоммерческой организации, независимо от того, входит ли он в состав совета или нет^[8].

Корпоративные контрольные мероприятия включают в себя сопряженные с ними процедуры бухгалтерского учета и отчетности^[9]. Внешний финансовый контроль осуществляется независимыми аудиторскими организациями, а также органами исполнительной власти, к ведению которых отнесено проведение мероприятий финансового и уставного контроля. Обязательные аудиторские проверки деятельности некоммерческой организации, связанной с аккумуляцией денежных средств, составляющих целевой капитал, и использованием получаемых от него доходов, проводится только в случаях, если балансовая стоимость имущества, составляющего целевой капитал, превышает размеры, установленные федеральным законом^[10]. Наряду с некоммерческой организацией обязательному аудиту подлежит также деятельность коммерческой организации, осуществляющей по договору доверительного управления пользование денежными средствами, составляющими целевой капитал^[11].

Некоммерческие организации являются объектом общего контроля, в процессе которого проверяется исполнение ими фискальных, информационных и иных публичных обязанностей^[12]. Мероприятия уставного контроля включают в себя выездные и камеральные проверки, проводимые органом юстиции, в процессе которых проверяется соблюдение некоммерческой организацией прав и обязанностей, определенных уставом.

Таким образом, процедуры внешнего контроля отнесены к ведению не только публичных органов (прежде всего — органов исполнительной власти), но и субъектов частного права — например, аудиторских организаций, уполномоченных некоммерческой организацией на проведение проверок^[13]. Виды контрольных обязанностей некоммерческих организаций обусловлены объемом их финансово-хозяйственной деятельности. В отношении некоммерческих организаций, формирующих целевой капитал, установлены дополнительные обязанности; объем контрольных обязанностей других некоммерческих организаций существенно меньше.

• [1] Применительно к данному тексту понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как сопряженные правовые категории.
• [2] Унифицированные правила установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .
• [3] См.: п. 38 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» .
• [4] При создании публичного учреждения в соответствии с ч. 12 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий.
• [5] Компетенция наблюдательного совета при проведении аудита бухгалтерской отчетности учреждения определена п. 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях» .
• [6] См. и. 6 ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» .
• [7] К контрольным органам автономного учреждения, действующим на основе единоначалия, относится руководитель учреждения, обеспечивающий контроль за выполнением изданных им правовых актов.
• [8] О контрольных правомочиях жертвователя см. ч. 1 ст. 5, ч. 6 ст. 9 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» .
• [9] О мероприятиях обособленного бухгалтерского учета и отчетности см. соответственно ч. 5 ст. 6 и ст. 12 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» .
• [10] В соответствии с ч. 6 ст. 6 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» обязательный аудит проводится в случаях, если балансовая стоимость данного имущества превышает на конец отчетного года 20 млн руб.
• [11] Обязательный аудит бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности проводится в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального закона.
• [12] Об информационных обязанностях некоммерческой организации перед налоговыми органами, органами государственной статистики и органами юстиции см. п. 1, 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» .
• [13] Аудиторская организация определяется высшим органом управления некоммерческой организации (см. п. 5 ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»).