Возможности и ограничения государственного управления

Эффективность рынка и организации имеет различный механизм реализации. Так, если рынок представляет собой обезличенный процесс обмена или передачи прав собственности посредством механизма цен, то организация — это властное распределение ресурсов, предпочтений и ценностных ориентиров внутри нее самой посредством механизма управления, т. е. назначения заданий исполнителям и контроля их исполнения, следовательно, организация предполагает существование определенной иерархии.

Поскольку функционирование рынков может сопровождаться так называемыми «провалами рынка», а также нарушениями социальной справедливости, неприемлемыми для общества, типичной практикой является государственное регулирование рынков с помощью юридических норм, воздействующих на поведение рыночных агентов.

Возможности и ограничения государственного управления определяются как стоящими перед государством политическими целями, эффективностью административной работы его аппарата управления, так и уровнем развитости самоуправленческих механизмов (экономических, социальных, информационных), способных поддерживать достигнутый уровень организованности и подотчетности. Кроме того, важно иметь в виду ресурсные возможности государства, что в значительной степени определяется эффективностью взаимодействия государства и экономического рынка, задачами и инструментами, имеющимися у органов государственного управления при их вмешательстве в экономические процессы. Последние, как уже отмечалось, относятся к фундаментальным отношениям, связанные с обеспечением жизнедеятельности общества. Эти отношения и процессы регулируются собственными законами и имеют спонтанные механизмы функционирования и развития. Возникает вопрос: каково место государства в этих механизмах и что определяет основы государственного управления в этой сфере?

Рассмотрение теоретических оснований для выявления возможных масштабов государственного регулирования экономики и в целом сферы государственного управления начинается с концепции совершенной рыночной конкуренции, включающей большое количество фирм, стремящихся максимизировать прибыль, и потребителей, стремящихся максимизировать полезность. При определенных условиях самомотивированное поведение этих экономических акторов ведет к такому состоянию производства и потребления, которое является эффективным в определенном смысле: невозможно изменить это состояние таким образом, чтобы улучшить положение какого-либо индивида, не ухудшая при этом положения остальных (эффективность по Парето^[1]).

Обстоятельства частного выбора, нарушающие основные положения экономики совершенной конкуренции и поэтому вмешивающиеся в эффективность производства или потребления, называются изъянами рынка. Традиционные изъяны рынка являются основанием для регулирования рынка государственными органами. К ним относятся: общественные товары; несовершенство конкуренции (естественные монополии); внешние эффекты; асимметрия информации.

Общественные товары противостоят частным благам, которые удовлетворяют индивидуальные потребности; их производство и потребление основано на рыночных механизмах, т. е. осуществляется посредством добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Однако существуют товары (услуги), которые либо не будут поставлены рынком, либо если и будут, то в недостаточном количестве. Исключительно общественные товары обладают двумя определяющими свойствами:

• 1) каждый новый индивид, пользующийся общественными товарами, не должен за них платить — несоперничество;
• 2) трудно или невозможно исключить индивидов из числа потребителей определенного общественного товара — неисключаемость.

Нежелание людей добровольно вносить свою лепту в поставку общественных товаров создает проблему зайца («халявщика»), например, для содержания пожарной охраны, финансирования фундаментальных научных исследований или полиции и т. д.

Для недопущения дефицита общественных благ ответственность за их производство непосредственно берет на себя государство.

Естественные монополии возникают в ситуациях, когда возможна экономия на масштабе производства, т. е. издержки производства на единицу продукции уменьшаются с ростом объемов производства. Для входа на рынок, предполагающего естественную монополию, новому производителю, как правило, требуется значительно больше затрат, чем тем производителям, которые уже действуют на этом рынке. Естественная монополия чаще всего характерна для рынка услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в большинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителями (врач или учитель в отдаленном поселке). В этих условиях поставщик услуг вынужден работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы локализации производства.

Для того чтобы не было возможности завышать цены на товары или отказаться от производства востребованных услуг государство выбирает один из двух вариантов вмешательства в экономику:

• 1) использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста (установление предельного уровня цен, например, на билеты в поездах железнодорожного транспорта или возложение дополнительных обязательств, например, распределение специалистов после окончания вуза);
• 2) заполнять зоны естественных монополий государственными предприятиями и программами (почта, коммунальные услуги, общественный транспорт).

Внешние эффекты (экстерналии) возникают в тех случаях, когда действия одного лица или фирмы оказывают воздействие на других лиц или др. фирмы без соответствующего отражения в цене товара. Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости (потребитель платит полную стоимость), то издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. Эго создает негативный внешний эффект. Например, предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Другой пример: фермер построил дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, а по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села — позитивный внешний эффект.

Предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других участников рынка, а те, кто создает позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов.

В результате негативные внешние эффекты могут привести к относительному перепроизводству благ при расточительном расходовании ресурсов, а позитивные внешние эффекты создают тенденцию к недопроизводству, т. е. результаты производства оказываются неадекватны затратам.

Отсюда возникает необходимость в специальной законотворческой и контролирующей деятельности государства, которое с помощью штрафов, пени и др. инструментов стремится ограничить негативные экстерналии (например, нормы на содержание вредных веществ в выхлопных газах автомобилей). И наоборот, государство стремится компенсировать затраты тех экономических агентов, кто производит положительные экстерналии (налоговые льготы фирмам, инвестирующим средства в инфраструктурные проекты). Иногда государству более целесообразно непосредственно выполнять функции, порождающие позитивные экстерналии, чем тратить ресурсы на создание громоздких механизмов контроля.

Информационная асимметрия — это ситуация, когда налицо разница в информационных возможностях между поставщиком услуги и ее потребителем. Типичный пример — здравоохранение. Информация во многих отношениях является общественным товаром, стремление государства обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов ведет к поощрению распространения информации, в том числе бесплатно для ее получателей.

Таким образом, важнейшим основанием для вмешательства государства в объективные саморегулируемые рыночные механизмы является внутренне присущая им неэффективность в определенных зонах, называемых изъянами рынка. Основные методы, используемые государством для компенсации изъянов рынка:

• — национализация, т. е. государственный сектор финансирует и производит соответствующие товары и услуги (общественные товары):
• — совместная собственность — государство с помощью совместного владения контролирует предприятие или производство (несовершенство конкуренции);
• — субсидирование — льготные кредиты или налоговые привилегии частным предприятиям (позитивные внешние эффекты);
• — налоги, штрафы, сборы — ограничение производства или потребления определенных товаров (негативные внешние эффекты);
• — прямое регулирование — государство определяет цену или стандарты безопасности (качества) для товаров и услуг (информационная асимметрия);
• — лицензирование — государственное ограничение определенной профессиональной деятельности или производства (информационная асимметрия).

• [1] Условие эффективности выведено экономистом и политологом Вильфредо Парето (1848−1923).