Лиссабонский договор 2007 года

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, в итоге был ратифицирован 18 государствами-членами, не ратифицирован двумя, а еще семь государств-членов не определили свою позицию (не проводили ратификационных процедур). В последнюю группу вошли Великобритания, Дания, Ирландия, Польша, Португалия, Швеция, Чехия.

Поскольку для вступления в силу проекта Европейской конституции требовалась ратификация со стороны всех государств-членов, а ратификацию провели только 2/3 из них, ввести документ в действие оказалось невозможным. После двухгодичного «периода обсуждения», объявленного в июне 2005 г., из этой ситуации был найден следующий выход: основные положения конституционной реформы будут реализованы в жизнь не в форме Европейской конституции, а с помощью поправок к действующим учредительным документам ЕСК Решение провести конституционную реформу в виде модернизации учредительных документов «старого» Европейского Союза (т.е. Договора о ЕС 1992 г. и договоров 1957 г., учреждающих Европейское сообщество и Евратом), было принято 21—22 июня 2007 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов.

По итогам этой встречи был определен мандат для предстоящей межправительственной конференции (МПК — CIG), которая приступила к работе уже в следующем месяце (23 июля 2007 г.). Основная часть работы этой конференции протекала в рамках Группы правовых экспертов (Croupe des experts juridiques), которой предстояло трансформировать нормы проекта Европейской конституции в статьи-поправки будущего Лиссабонского договора^[1][2].

Межправительственная конференция в основном завершила свою работу в октябре 2007 г., когда на встрече в верхах в Лиссабоне 17—18 октября 2007 г. проект Договора о реформе ЕС был одобрен руководителями всех его государств-членов. Следующие два месяца были посвящены технической и языковой корректуре документа на базе его оригинальной (франкоязычной) редакции. Эту работу вновь проводили правовые эксперты МПК («юристылингвисты» из Юридической службы Совета ЕС).

Наконец, 13 декабря 2007 г. этот документ был официально подписан на всех двадцати трех официальных языках ЕС, которые являются равно аутентичными (имеют одинаковую силу).

Его полное название: «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»^[3]; краткое — «Лиссабонский договор». Неофициально — в литературе и средствах массовой информации — он часто именуется «Договор о реформе» (англ. Reform Treaty, фр. traite modificatif).

Внешне Договор о реформе составлен с гениальной простотой и краткостью. В нем краткая Преамбула и всего две статьи. Статья 1 содержит положения, вносящие изменения и дополнения в Договор о ЕС (ныне — именуемый ДЕС), а ст. 2 — в Договор о Сообществе (переименованный в Договор о функционировании Европейского Союза — ДФЕС). Тем не менее весь объем реально действующих консолидированных учредительных документов «нового» Союза составил 520 страниц! Разобраться в нем крайне сложно.

Процесс ратификации и вступления в силу Лиссабонского договора планировалось осуществить также максимально оперативно — уже к 2009 г. Во избежание дополнительных осложнений ратификационного процесса почти во всех государствах-членах его было решено проводить парламентским путем. Единственным исключением служит Ирландия, где проведение референдума, но ратификации Лиссабонского договора является обязательным в силу требований ее национальной конституции. Однако именно из-за провала референдума по Лиссабонскому договор}' в Ирландии летом 2008 г. и откровенного затягивания ратификации со стороны Польши и Чехии Договор вступил в силу только 1 декабря 2009 г. после положительного результата повторного референдума в Ирландии и улаживания юридических формальностей в Польше и Чехии.

Чтобы упростить подготовку и вступление в силу Лиссабонского договора, в него также было решено не включать некоторые положения проекта Европейской конституции 2004 г., которые вызвали наибольшие опасения или критику со стороны некоторых государств-членов и политических сил:

• — речь идет прежде всего о самом термине «конституция», порождающем ассоциации с «полноценным» государством. По настоянию прежде всего Великобритании ссылки на «конституционный» характер учредительных документов ЕС исчезли;
• — то же самое относится к статье проекта Европейской конституции 2004 г. о символах ЕС (флаг, гимн и др.), также сближающих его, по мнению «евроскептиков, с государством^[4]. Эти символы останутся у Союза, но, как и ранее, будут иметь лишь политический характер без юридического закрепления в учредительных документах;
• — по настоянию Великобритании должность «Министра иностранных дел Союза» была переименована в «Верховного (дословно: Высокого) представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности», но с сохранением за ним всех установленных в проекте Европейской конституции прерогатив;
• — символический характер также имел отказ в Лиссабонском договоре от терминов «европейский закон» и «европейский рамочный закон», которые проект Европейской конституции планировал ввести для обозначения законодательных актов Евроиарламента и Совета ЕС (для этих документов сохранены традиционные наименования «регламент» и «директива»);
• — принцип примата (верховенства) права ЕС над правом государств-членов, содержавшийся непосредственно в проекте Европейской конституции, перенесен в одну из деклараций Межправительственной конференции 2007 г., которая сама по себе не имеет юридически обязательной силы (указанный принцип, тем не менее, останется в действии на основании сложившегося ранее прецедентного права Суда Европейских сообществ);
• — восстановлено право вето государств-членов в отношении отдельных вопросов (например, координация законодательства о социальном обеспечении);
• — еще более отсрочено введение некоторых институциональных преобразований, в частности принципа двойного большинства при принятии решений в межправительственных институтах ЕС (поддержка большинства государств-членов, представляющих большинство населения Союза);
• — по настоянию Франции из списка целей ЕС была исключена свободная конкуренция. Принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией, тем не менее, останется одной из первооснов экономической системы ЕС за счет закрепления его в других статьях учредительных документов;
• — по сравнению с проектом Европейской конституции 2004 г. Лиссабонский договор предоставил дополнительные изъятия для Великобритании, Ирландии, Польши и Чехии, оформленные специальными протоколами (в частности, изъятие Великобритании, Польши и Чехии в отношении ряда положений Хартии ЕС об основных правах).

Эти и некоторые другие «отступления» Лиссабонского договора являются несомненным шагом назад в сравнении с проектом Европейской конституции 2004 г. Они стали своеобразной ценой, которую пришлось заплатить за спасение остальных прогрессивных реформ, предусмотренных этим документом.

Подводя итог, следует еще раз подчеркнуть, что Лиссабонский договор 2007 г. представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде, в учредительные документы ЕС текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г.

Одним из главных вопросов, возникающих после многократного прочтения текста Лиссабонского договора и консолидированных текстов обновленных основополагающих актов ЕС, является вопрос: что же все-таки представляет собой новый Договор о реформе? Это международный договор или конституция?

Документ, который планировался как Договор, устанавливающий Конституцию для Европы 2004 г., был по своему содержанию уникальным международным договором о первом в истории основном законе (конституции) надгосударственного образования, выполненным в форме, очень похожей на стандартную современную конституцию.

Комплекс учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора, из которого демонстративно исключили многие внешние символы, формы и признаки государствоподобности (флаг, гимн, девиз, символику) и даже само слово «конституция», тем не менее, призван в той или иной степени осуществлять для Союза те функции, которые выполняет по отношению к обычному государству его конституция:

• — он представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в рамках иерархии сложившейся в Союзе особой правовой системы;
• — определяет основы общественного строя и экономических отношений внутри Союза и с «третьими» странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения и денежного обращения;
• — провозглашает и гарантирует основные права и свободы граждан Союза;
• — определяет компетенцию Союза и составляющих его государств-членов;
• — определяет распределение и взаимодействие полномочий союзных органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти;

официально закрепляет ценности, институты и основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на территории ЕС, стремится усиливать господство права, борьбу с преступностью и защиту границ и интересов Союза от посягательств извне.

Следовательно, но своему содержанию эти «международные договоры интеграционного типа вместо конституции» подобны конституции, хотя по форме конституцией не являются. Это как бы предконституция наднационального типа, которой еще потребуется немало времени, чтобы когда-нибудь «дозреть» до конституции надгосударственного типа.

Сложности с определением этого нового явления в конечном итоге объяснимы — не надо искать старых понятий для описания принципиально новых явлений.

При всех критических замечаниях, которые могут быть высказаны в отношении такого способа «конституционной» реформы (без самого слова «конституция»), приходится признать, что в конкретных политических условиях он, вероятно, являлся единственно возможным методом форсированных преобразований. Главным преимуществом такого метода служит его высокая оперативность, которая, по замыслу разработчиков текста Договора о реформе 2007 г., должна перевесить изъяны, связанные с кулуарным способом подготовки, технической сложностью и некоторыми недостатками в содержании этого документа.

Основополагающий принцип устройства «нового» Союза — принцип единой правосубъектности (ст. 47 ДЕС). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоотношениях Союз отныне выступает как единое целое.

Другое исключение, затрагивающее принцип единой правосубъектности «нового» Союза, касается судьбы второго из числа Европейских сообществ, учрежденных Римскими договорами 1957 г., — Евратома. Вопрос о дальнейшем статусе Евратома вызвал широкие дискуссии еще в ходе работы Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г.

Первоначальная идея — прекратить действие учредительного документа Евратома (Договора о Евратоме) и включить его нормы в текст Европейской конституции — натолкнулась на сопротивление партий и общественных объединений экологической направленности («зеленых»).

По этой причине, а также ввиду специфического предмета деятельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целях) разработчики проекта Европейской конституции решили оставить в силе его учредительный договор и сохранить Евратом в качестве организации, состоящей при «новом» ЕС_У имеющей аналогичный состав государств-членов и управляемый руководящими органами ЕС (институтами Союза).

Это решение было подтверждено при заключении Лиссабонского договора 2007 г. Его юридической формой стал специальный протокол, приложенный к тексту последнего (но не к учредительным документам самого Союза): Протоколу изменяющий Договор о Евратоме (Протокол № 2 к Лиссабонскому договору).

Указанным Протоколом из текста Договора о Евратоме 1957 г. исключено большинство положений по институциональным и финансовым вопросам, применительно к которым новая редакция Договора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Договора о Сообществе, или ДФЕС^[5]. С другой стороны, Договор о Евратоме официально больше не будет входить в систему учредительных документов ЕС, которая включает в себя только два вышеупомянутых договора.

В дальнейшем не исключено проведение более существенной реформы правового статуса Евратома. С соответствующей инициативой при подписании Лиссабонского договора 2007 г. выступил ряд государств-членов (см. Декларацию ФРГ, Ирландии, Венгерской Республики, Австрийской Республики и Королевства Швеция № 54 к Заключительному акту Межправительственной конференции 2007 г.). Устройство «нового» Союза и его взаимосвязь с Евратомом иллюстрирует рис. 1.2.

Рис. 1.2. Современное устройство Европейского Союза.

Система учредительных документов «нового» Европейского Союза служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств — членов организации.

Суть концепции заключается в предложении наделить Союз двумя основополагающими источниками:

• — кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite -«мини-договор»);
• — подробным, который детализировал бы статьи первого применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС.

Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении^[6].

По настоянию ряда государств-членов, прежде всего Великобритании, ссылки на «конституционный» характер базового договора было решено устранить. Поэтому первый, краткий, учредительный документ ЕС — Договор о ЕС — сохранил свое прежнее, знакомое всем название, но именуется (после утверждения Лиссабонского договора) специальным термином «ДЕС»). Второй, подробный, документ — Договор о Сообществе (Римский договор 1957 г.), соответственно, был назван Договором о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). Оба источника, вместе взятые, получили наименование «договоры». Таким образом, вместо единой Конституции ЕС получил как бы «двуединый» учредительный договор, имеющий наивысшую силу в иерархии правовых норм обновленного Союза.

Как уже отмечалось, «договоры» de jure являются «старыми» документами в том смысле, что их подписание в первоначальной редакции состоялось в 90-е (Договор о ЕС 1992 г.) и 50-е гг. XX в. (Договор о ЕЭС). Лиссабонский договор 2007 г. «лишь» внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их основе — «нового» Союза.

Место и дата подписания указанных договоров, тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда ДЕС, как отмечалось ранее, будет и далее неофициально именоваться как Маастрихтский договор 1992 г. (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.), а ДФЕС, бывший Договор о ЕЭС (Сообществе) (или Римский договор 1957 г.) (также в ред. Лиссабонского договора 2007 г.)^[7]. Разница в политической роли и предмете двух учредительных документов «нового» Союза не отражается на их юридическом положении относительно друг друга ДЕС и ДФЕС имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве договоров, на которых «основывается Союз» (ст. 1 ДЕС; ст. 1 ДФЕС). По своей юридической силе к указанным учредительным договорам приравнивается Хартия ЕС об основных правах.

Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС (ДЕС и ДФЕС), а также Хартия ЕС об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права ЕС как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государствчленов и народов этой организации.

Кроме того, в «новом» ЕС впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий указанных: договоров на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена и при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (пар. 2 ст. 55 ДЕС).

В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., «новый» Союз представляет собой интеграционную организацию с относительно простым внутренним устройством (структурой).

Таким образом, как уже отмечалось выше, со вступлением в силу Лиссабонского договора Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) прекратило свое существование. Его правопреемником стал ЕС в целом (абз. 3 ст. 1 ДЕС). Это означает, в частности, что все правовые акты и международные соглашения, ранее изданные (заключенные) европейскими институтами от имени Сообщества, признаются отныне источниками, которые приняты от лица «нового» Союза. Это особенно важно для признания легитимности подзаконных актов, которые содержат десятки тысяч правовых норм, регулирующих отношения в Союзе. Это позволило при внесении Лиссабонским договором принципиальной новизны сохранить достижения и обеспечить преемственность права ЕС, то, что емко называют acquis de VUnion, т. е. правовыми достижениями Союза.

Учредительный документ Европейского сообщества (Договор о Сообществе, или Римский договор 1957 г.) формально остается в силе, однако с существенно обновленным содержанием, измененной структурой и, как говорилось выше, новым наименованием — ДФЕС. Под этим названием он будет выступать одним из двух учредительных документов «нового» Союза, уточняющим и дополняющим предписания его базового источника — ДЕС В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции Союза — разд. I «Категории и сферы компетенции Союза» части первой ДФЕС^[8].

Категории компетенции Союза различаются между собой объемом полномочий, предоставленных ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами. Кроме того, компетенция Союза расширилась на новые сферы деятельности (энергетика, космос, туризм, гражданская оборона, гуманитарная помощь, борьба с изменением климата, спорт).

Лиссабонский договор также принес следующие новшества:

• — реформу системы правовых актов ЕС и выделение среди них, аналогично государствам, категории «законодательных актов»;
• — дальнейшее сокращение количества вопросов, но которым за государствами-членами сохраняется право вето, при одновременном усилении власти Европарламента;
• — создание новых органов и должностных органов ЕС, реформа институтов Союза;
• — совершенствование и упрощение механизма «продвинутого сотрудничества», в рамках которого отдельные государствачлены могут развивать между собой еще более тесную интеграцию с использованием институтов ЕС.

К тому же на следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств — членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Союза, но уже в долгосрочной перспективе — в расчете на 2020—2030 гг.^[9] Мандат группы включает в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно:

• — усиление и модернизация европейской модели, которая «сочетает экономический успех и социальную солидарность»;
• — повышение конкурентоспособности ЕС;
• — господство права;
• — устойчивое развитие Союза в целом;
• — стабильность на мировой арене и борьба с глобальной нестабильностью;
• — миграция;
• — энергия;
• — защита климата;
• — международная преступность и терроризм.

Руководителем экспертной группы назначен бывший председатель правительства Испании Ф. Гонсалес. Экспертная группа представила свой доклад в 2010 г., т. е. после вступления в силу Договора о реформе 2007 г.

Итак, непосредственным результатом вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. служит рождение фактически «нового» Союза. Последний не станет абсолютно совершенной, «идеальной» политической организацией (идеал в политике, как известно, недостижим), но, как минимум, будет отличаться от своего предшественника («старого» ЕС) менее сложным устройством, большей эффективностью в принятии решений и более демократическим и прозрачным способом функционирования.

• [1] Рассматривались и другие варианты «спасения» проекта Европейской конституции. Наиболее демократическим из них являлось бы вынесение ее в неизменном или скорректированном виде на повторные народные голосования французских и нидерландских граждан. Такой вариант уже имел прецеденты в историиЕС: граждане Дании лишь со второй попытки (на повторном референдуме) далисогласие на ратификацию Договора о ЕС 1992 г.; то же самое (два референдума) имело место в Ирландии при ратификации Ниццкого договора 2001 г.
• [2] Проект Лиссабонского договора в результате был подготовлен максимальнобыстро. Его официальное представление и опубликование Председателем СоветаЕС состоялось уже 23 июля 2007 г., т. е. в день открытия Межправительственнойконференции.
• [3] Текст в переводе доц. Л. О. Четверикова с комментариями см.: ЕвропейскийСоюз Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / отв. рсд. С. Ю. Кашкин. М.: ИНФРА-М, 2008.
• [4] Упрек необоснованный, так как свою символику могут иметь и классическиемеждународные организации, например ООН и Совет Европы. Символы последнего (флаг и гимн) совпадают с символами ЕС и потому считаются «европейскимисимволами».
• [5] Юридическая связь Договора о Евратоме с учредительными документами"нового" Союза также проявляется в системе прилагаемых к ним протоколов. Некоторые протоколы, прилагаемые к ДЕС и ДФЕС, одновременно приложенык Договору о Евратоме. Это протоколы о Статуте Суда ЕС, о привилегиях и иммунитетах ЕС и о ст. 40.3.3 Конституции Ирландии.
• [6] Справедливости ради нужно отметить, что аналогичная идея высказываласьеще в ходе работы над проектом Европейской конституции, в том числе председателем Конвента по ее подготовке Валери Жискар д’Эстепом. Если бы она былареализована, то Союз в 2004 г. мог бы получить относительно лаконичный «конституционный договор» и детализирующий его правила «договор о функционировании» ЕС (вместо единого Договора, устанавливающего Конституцию дляЕвропы, от 29 октября 2004 г.).
• [7] О судьбе второго Римского договора — Договора о Евратоме — см. ниже.
• [8] Содержание соответствующих статей широко обсуждалось при подготовкепроекта Европейской конституции 2004 г. и почти в неизменном виде перенесеноиз него в Лиссабонский договор 2007 г.
• [9] Conseil europeen de Bruxelles, 14 decembre 2007. Conclusions de la presidence, points 8—13. Bruxelles, 14 decembre 2007. Doc. 16 616/07. P. 2—3.