Предмет и система учебной дисциплины «Правоохранительные органы»

В юридической науке существует теория правоохранительной системы (теория правоохраны), которая нацелена на получение новых объективных знаний о закономерностях возникновения, развития, взаимодействия права и правоохранительных органов в современном правовом и демократическом обществе и государстве^[1].

Эта теория включает в себя совокупность научных представлений о правовых методах и гарантиях, а также о системе правоохранительных органов, которые, будучи объединенные одной целью, обеспечивают охрану личности, общества и государства от противоправных нарушений.

По мнению некоторых ученых, «Теория правоохраны» должна представлять систему понятий, взглядов, идей, раскрывающих сущность правоохраны, закономерности возникновения, развития правоохранительных органов. Объектом изучения «Теории правоохраны» являются объективные закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права. Как и всякая иная отрасль юридической науки, «Теория правоохраны» имеет свой предмет изучения (как часть объекта): объективные закономерности возникновения, развития и функционирования государственных органов, которые обеспечивают охрану общественных отношений правовыми средствами^[2].

Как полагает А. Г. Братко, правоохранительная система состоит из двух подсистем: правовых норм, регулирующих общественные отношения, и правоохранительных органов. Каждая из этих подсистем сама является системой, по отношению к составляющим ее элементам.

С одной стороны, правоохранительная система включает в себя урегулированные нормами права отношения, которые складываются между гражданами, властными и общественными институтами. С другой — созданную государством систему правоохранительных органов, основной задачей которых является защита правоотношений от их нарушения со стороны граждан, общественных или государственных институтов.

Понятие «правоохранительная система» по своему содержанию гораздо шире, чем «система правоохранительных органов».

Право, правоохранительную деятельность и связанные с ней проблемы, а также возникающие в ходе этой деятельности правоотношения будут рассмотрены при изучении учебных дисциплин: «Теория государства и права», «Уголовное право», «Уголовный процесс», «Гражданское право», «Гражданско-процессуальное право», «Административное право», «Теория ОРД» и др.

А вот система правоохранительных органов изучается одноименным учебным курсом. По сути, система правоохранительных органов — это созданные или санкционированные государством специальные структуры, которые осуществляют правоохранительную деятельность. Все эти правоохранительные структуры взаимосвязаны между собой целями, задачами и функциями, образуя при этом систему правоохранительных органов. Правоохранительные органы, защищая интересы всех субъектов права, действуя от имени всего народа, обладают исключительным правом применять государственное принуждение.

Следует различать систему правоохранительных органов как предмет изучения юридической науки и как предмет изучения учебной дисциплины «Правоохранительные органы».

Система правоохранительных органов изучается в рамках научной теории о правоохранительной системе государства и общества.

Наука изучает среду функционирования правоохранительных органов, исследует феномен отрицания закона и нарушения правопорядка отдельными личностями и общественными объединениями, анализирует причины их противоправного поведения.

Ученые уделяют пристальное внимание проблемам правоохранительной деятельности, разрабатывают наиболее эффективные методы и средства охраны права, оптимизируют структурное построение системы правоохранительных органов в зависимости от стоящих перед государством и обществом правоохранительных задач.

Не остается в стороне и проблема взаимодействия государственных органов и общественных объединений граждан в охране правопорядка (добровольные народные дружины, общественные пункты охраны правопорядка, отряды содействия полиции, объединение граждан за соблюдение правил дорожного движения (например, «СтопХам»), группы по противодействию педофилам и др.).

Несмотря на пропагандируемые высокие цели участия общественности в противодействии нарушениям законности, в ряде случаев активисты таких гражданских объединений стараются сами наказать виновников в нарушении правопорядка. В современном правовом государстве это неприемлемо. Применять принуждение могут только специальные государственные правоохранительные органы, признать лицо виновным и применить наказание в рамках закона может исключительно суд.

Ученые-правоведы разрабатывают и совершенствуют юридическую терминологию, систематизируют, классифицируют и типологизируют различные правовые явления, связанные с теорией правоохранительной системы и системой правоохранительных органов.

Учебная дисциплина «Правоохранительные органы» базируется на основах юридической науки, связанных с изучением организации и функционирования правоохранительной системы государства. Эта реальность наполняется содержанием (принципами, юридическими понятиями, терминами, концепциями и т. д.), полученным от различных отраслей юридической науки и практики.

Таким образом, в основу предмета изучения дисциплины «Правоохранительные органы» положен только такой теоретический и практический материал, который прошел апробацию на практике и признан научным юридическим сообществом.

Предметом изучения дисциплины являются государственные и негосударственные образования, деятельность которых связана с охраной правовой системы государства, а также с защитой прав, свобод и законных интересов личности и общества.

Цель дисциплины — информировать обучающихся о системе правоохранительных органов, структуре, а также о нормативных правовых актах, регулирующих их деятельность.

Структурно дисциплину «Правоохранительные органы» можно представить в виде трех органически связанных между собой разделов.

Первый раздел включает изучение основных понятий: правоохранительные органы, их система, принципы, нормативные основы деятельности и т. д. Без их тщательного изучения невозможно составить системное представление о правоохранительных органах РФ и основных тенденциях и закономерностях их развития.

Второй раздел содержит информацию о судебной системе РФ: о действующих в стране судах, их задачах, компетенции, структуре, а также о правовом статусе судей и органов судейского сообщества.

Третий раздел охватывает все иные правоохранительные органы, выходящие за рамки судебной системы. Здесь, так же, как и в предыдущем разделе, рассматриваются задачи, принципы деятельности, компетенция, структура и особенности формирования кадровой политики в этих правоохранительных структурах.

При определении предмета изучения учебной дисциплины «Правоохранительные органы» следует учитывать некоторые особенности.

1. В зависимости от объективных экономических, политических и социальных причин, а порой и просто субъективных мнений и политических пристрастий, количество правоохранительных органов, их цели, задачи, структура и основные направления деятельности имеют генденЦИЮ к постоянному изменению. Некоторые правоохранительные органы упраздняются, появляются новые. Другие правоохранительные структуры объединяются, происходит перераспределение полномочий и г. д. Даже за изменением в наименовании правоохранительного органа скрываются глобальные целевые, системные и функциональные преобразования.

Так, например, КГБ СССР был образован на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 13.03.1954 № 137/40 «Об образовании Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР». Очевидно, что созданная через год после смерти Сталина организация должна была, с одной стороны, преодолеть последствия преступлений этого режима, а с другой — сформировать надежный механизм обеспечения государственной безопасности СССР от внешних и внутренних (преимущественно идеологических и экономических) угроз. Надо сказать, что с этими задачами КГБ СССР вполне успешно справлялся.

Когда в конце 1980;х — начале 1990;х гг. страна в своей внутренней и внешней политике стала ориентироваться на демократические и правовые ценности, стал очевиден распад СССР, то возник вопрос о пересмотре места, роли и назначения КГБ СССР. Тем более, что с этой организацией были связаны не только героические страницы истории, но и ее деятельность по подавлению инакомыслия граждан.

По решению Совета народных депутатов РСФСР 6 мая 1991 г. создается КГБ РСФСР. До этого РСФСР, в отличие от других республик, не имела своего республиканского КГБ. Его функции выполнял центральный аппарат этой организации.

Однако уже 29 ноября 1991 г. Президент РСФСР подписал Указ «О преобразовании КГБ РСФСР в Агентство федеральной безопасности РСФСР». Но и эта организация была упразднена и заменена новой. 19 декабря 1991 г. был подписан Указ Президента РСФСР № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». Объединение двух спецслужб представляло угрозу демократии и могло способствовать возрождению тоталитаризма в России. Этот нормативный правовой акт по ходатайству народных депутатов РСФСР был оспорен в Конституционном Суде РФ и затем отменен.

24 января 1992 г. был принят новый Указ Президента РФ № 42 «Об образовании Министерства безопасности Российской Федерации».

Указом Президента РФ от 21.12.1993 № 2233 «Об упразднении Министерства безопасности Российской Федерации и создании Федеральной службы контрразведки Российской Федерации» сфера деятельности органов государственной безопасности была значительно сужена.

Вступивший в законную силу с 12 апреля 1995 г. Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» открыл новую страницу в истории органов государственной безопасности.

Однако вопросы организации деятельности, но обеспечению государственной безопасности не ограничивались только переименованием организации.

Менялась система, структура и содержание деятельности.

Например, из состава Министерства безопасности РФ на основании неопубликованного Указа Президента РФ от 30.12.1993 № 2318 были выведены в самостоятельную структуру пограничные войска — Федеральная пограничная служба РФ, организация и деятельность которой регламентировалась Федеральным законом от 30.12.1994 № 55-ФЗ «О Пограничной службе в Российской Федерации».

Однако 11 марта 2003 г. функция по охране государственной границы РФ была возвращена органу государственной безопасности — ФСБ России.

Другой иллюстрацией может служить образование ФСО России на базе выведенного из КГБ СССР и преобразованного в Службу охраны 9-го управления КГБ СССР, основной функцией которого была охрана высших должностных лиц партии и государства Советского Союза.

Работа по реформированию российской правоохранительной системы в целом и правоохранительных структур в частности далека от завершения. Примером тому может служить реформа в ОВД, в результате которой была образована полиция (Федеральный закон о полиции). Продолжается работа по развитию единой государственной структуры — СК РФ. Этой организации переданы исключительные полномочия — проводить предварительное следствие по уголовным делам (Федеральный закон о Следственном комитете РФ).

Еще одно преобразование последнего времени касается упразднения Высшего Арбитражного Суда РФ и передача его полномочий Верховному Суду РФ (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ; Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон „О судебной системе Российской Федерации“»; Федеральный конституционный закон о Верховном Суде РФ и др.).

2. В зависимости от расставляемых государственной властью акцентов в политической жизни общества изменялось название учебной дисциплины и, соответственно, претерпевал изменения предмет ее изучения.

Ученые-юристы К. Ф. Гуценко и М. А. Ковалев, исследовав этапы становления и развития дисциплины «Правоохранительные органы», отмечают следующее:

1. До Октябрьского вооруженного восстания 1917 г. курс о правоохранительных органах Российской Империи не во всех юридических учебных заведениях рассматривался как самостоятельная учебная дисциплина. Данные о судах и иных, связанных с ними органах, их основных полномочиях сообщались студентам в рамках других дисциплин — уголовного и гражданского процесса, полицейского права и др.

Так, например, в первом томе широко известного «Курса уголовного судопроизводства» (издание 1910), написанного видным российским ученым-юристом, ординарным профессором, товарищем обер-прокурора Уголовного кассационного департамента Правительствующего сената Иваном Яковлевичем Фойницким (1847—1913 гг.), пристальное внимание уделяется вопросам судебной власти, судебной службе, судебной деятельности, системе уголовных судов, адвокатуре и прокуратуре российского государства.

В такой же форме построено содержание первой части («Судоустройство») «Учебника русского уголовного процесса» (издание 1913 г.), написанного сенатором, заслуженным профессором Александрове кой военно-юридической академии Владимиром Константиновичем Случевским (1844—1926 гг.). В ней раскрываются вопросы судебной организации, условий занятий должностей по судебному ведомству и приобретения судебного звания, о правах, преимуществах и обязанностях должностных лиц судебного ведомства, о внутренней организации судов, о вспомогательных органах судов и т. д.

2. После 1917 г. учебная дисциплина имела различные названия. Так, например, до начала 1950;х гг. она называлась «Судоустройство»^[3], а к середине 1950;х гг. получила название «Организация суда и прокуратуры в СССР», в конце 1970;х гг. — «Суд и правосудие в СССР».

При рассмотрении истории развития предмета учебной дисциплины «Правоохранительные органы» следует учитывать, что в СССР не было многих правоохранительных структур, которые существуют в современной России.

Так, например, не было службы судебных приставов, а были судебные исполнители. Они являлись должностными лицами и входили в состав судов. Существующая сегодня ФСИН России до середины 1990;х гг. входила в состав ОВД. Арбитражные органы во времена СССР были созданы при союзном и республиканских правительствах и никакого отношения к судебной системе не имели.

• 3. С началом построения в 1992 г. нового правового и демократического государства, переосмыслением места и роли суда, иных правоохранительных органов и общественных институтов название этой учебной дисциплины стало отличаться еще большим разнообразием: «Судоустройство и правоохранительные органы»; «Организация судебной власти в Российской Федерации»; «Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность».
• 4. С 2011 г. дисциплина получила единое название, закрепленное в ФГОС ВПО — «Правоохранительные органы».
• 3. Дисциплина «Правоохранительные органы» использует терминологический аппарат из других юридических наук, которые также динамично развиваются и изменяются. Например, правовое понятие «надзорное производство» используется в уголовном, гражданском и арбитражном процессе.

Изучение правового регулирования и правоприменительной деятельности правоохранительных органов позволяет ученым-правоведам выявить закономерности, которые касаются определения целей, задач, принципов и основных направлений деятельности правоохранительных органов, их системы и структуры; формирования правового статуса сотрудников правоохранительных органов.

Пристальное внимание уделяется формированию юридических понятий правоохранительных структур, процессуальных институтов, этапов и т. д. Ученые-юристы изучают закономерности развития и функционирования правоохранительных органов, предсказывают появление новых правоохранительных структур.

• [1] См., например: Братко А. Г. Правоохранительная система (вопросы теории). М.: Юрид.лит., 1991; Галузо В. Н. Теория правоохраны — новое направление в юридической науке? //Закон и право. 2009. № 12. С. 15—16.
• [2] Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. Г. Б. Мирзоева, В. II. Григорьева. М.: ЮНИТИ-ДАПА: Закон и право, 2010. С. 15.
• [3] Голуиский С. А., Карев Д. С. Судоустройство. М., 1946