Федеративное устройство России

Конституционно-правовой статус Российской Федерации

В результате изучения главы студент должен:

• — знать этапы становления и развития Российской Федерации; признаки конституционно-правовой природы Российской Федерации; конституционно-правовые признаки России как федеративного государства; предметы ведения и полномочия Российской Федерации; понятие и роль национально-культурной автономии в Российской Федерации; решения Конституционного Суда РФ по проблемам федеративного устройства;
• — уметь объяснить причины и условия провозглашения России федеративным государством; пояснить характер автономии в Российской Федерации; охарактеризовать процесс становления субъектов РФ;
• — владеть способностью выделять основные проблемы конституционно-правового регулирования в федеративном устройстве России, моделировать пути и способы их разрешения; восполнять пробелы конституционно-правового регулирования в сфере федеративного устройства России путем применения аналогии права и аналогии закона.

Становление и развитие Российской Федерации

Россия до Октября 1917 г. была унитарным государством, в рамках которого самостоятельные до присоединения к России государства пользовались широкой автономией. Так, Польша и Финляндия имели свои парламенты, правительство, законодательство.

Иным образом регулировался правовой статус племен, входивших в состав Российской империи, которые фактически пользовались культурно-национальной автономией, сохраняя свой язык, образ жизни, род занятий, традиции и обычаи. Так, оседлые жители Командорских островов были освобождены от всех повинностей. Кочевые племена освобождались от денежных земских повинностей. Отдельные группы Туркестанского края, Акмолинской, Семипалатинской областей и некоторых других регионов были освобождены от воинской повинности. Данные примеры свидетельствуют о том, что в Российской империи имело место дифференцированное правовое регулирование национальных отношений. В присоединенных, прежде самостоятельных, государствах и областях власть сохраняла местные законы и учреждения. Таким образом, обеспечивалось сосуществование различных народов, народностей и этнических групп в рамках единого унитарного государства.

Русские ученые до Октября 1917 г. негативно оценивали идеи федерализации России и наиболее приемлемой формой государственного устройства для нее считали унитарное государство. С идеей федерализации России выступали сепаратистские силы с целью ослабления и разрушения Российского государства. Так, по мнению крупнейшего дореволюционного специалиста по проблемам государственного устройства А. С. Ященко, «федерализм есть необратимое назад движение политической интеграции. Конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, это последнее — в унитарное государство»^[1].

Федерализм является благом, если он способствует объединению нескольких государств в союзное государство. Федерализм унитарной России является злом, так как он означает «раздробление единой суверенной власти»^[2]. По мнению Ф. Ф. Кокошкина, федерализация России есть прямой путь к расчленению «единой и неделимой Российской империи»^[3]. Федерация не соответствует исторической традиции России. Принцип, согласно которому каждая нация вправе образовать отдельное государство, является анархическим и разрушительным.

На последующее создание формы государственного устройства России оказала большое влияние позиция партии большевиков во главе с В. И. Лениным. Причем взгляды лидера большевиков, но проблеме государственного устройства России менялись в соответствии с конкретной исторической обстановкой. На первой стадии формирования концепции государственного устройства России после планируемой большевиками революции они были приверженцами унитарной формы государственного устройства с автономией для областей, отличающихся особенностями быта, национального состава и языка, а также определенной экономической целостностью.

Категорически выступая против федерализации России в тот исторический период, В. И. Ленин исходил из того, что Российская империя представляет собой единое, централизованное государство, со сложившимися экономическими, политическими, культурными связями между центром и окраинами. В этих условиях федерализация России означала ослабление этих сложившихся веками связей и отношений, дробление сил рабочего класса, что затрудняло подготовку и свершение пролетарской революции. Отрицательное отношение к федерации наиболее резко выражено в письме В. И. Ленина С. Г. Шаумяну в декабре 1913 г^[4].

С мая 1917 г. Ленин в ряде работ уже пишет о допустимости федерации в России («Финляндия и Россия», май 1917 г., и др.)^[5]. Такое изменение во взглядах на форму государственного устройства России было обусловлено тем, что после Февральской буржуазно-демократической революции начался распад былого единства Российской империи, отделение от Великороссии национальных окраин, в которых были созданы националистические государства. После Октября 1917 г. сепаратистские тенденции в государственном устройстве России усилились.

После Октября 1917 г. от Российской империи осталась только Великороссия, т. е. территории, населенные русским народом. В этих конкретно-исторических условиях В. И. Ленин пишет о необходимости федерации в России, рассматривая ее как форму государственного устройства Советской России. Эта мысль впервые была сформулирована в декабре 1917 г. в заявлении советского правительства — «Манифесте к украинскому народу с ультимативными требованиями к Украинской раде»^[6].

Первым законодательным актом, в котором была закреплена идея признания необходимости федеративного устройства Советской России, стала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», написанная В. И. Лениным и утвержденная III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 г. По мысли В. И. Ленина, создание федерации в этих условиях позволит восстановить экономические, культурные, политические и военные связи между народами и нациями России.

Анализ содержания документов III Всероссийского съезда Советов позволяет сделать вывод, что в тот исторический период воля наций и народностей по поводу государственного устройства России не выявлялась, концепция советского федерализма не была разработана, наиболее целесообразные федеративные связи не были найдены. Имелась лишь идея и принципы федерализма, которые и были утверждены съездом.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила учреждение Российской Советской Республики на основе свободного союза свободных наций как федерации советских национальных республик (п. 1 гл. 1). Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР. Таким образом, Российская Федерация в отличие от классической федерации (формирующейся на основе союза двух или более государств) была создана на базе автономии, образованной впервые в истории по национальному принципу. До этого создание федерации по национальному принципу считалось невозможным, так как в одной и той же области обычно проживают люди самых разных этносов и ни один из них не составляет абсолютного большинства.

Автономия в Российской Федерации — это самостоятельное осуществление государственной власти находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при участии соответствующего автономного образования. Специфика РСФСР как федерации заключалась в том, что в ней наряду с автономными образованиями — субъектами РСФСР, были территории (административно-территориальные единицы — края, области, населенные русским народом), не являющиеся субъектами РСФСР, состоящие с ее высшими органами государственной власти фактически в унитарных отношениях.

В декабре 1917 г. начинается процесс создания автономных областных союзов, которые согласно Конституции РСФСР 1918 г. не обладали суверенитетом. Объем и содержание их полномочий определялись высшими органами государственной власти РСФСР. Первыми объявили себя автономной частью России Советская Латвия (24 декабря 1917 г.) и Украинская Республика (25 декабря 1917 г.). В 1918 г. была создана Трудовая коммуна немцев Поволжья и Туркестанская Автономная Советская Социалистическая Республика.

В 1919 г. в составе России появляются: Башкирская АССР, в 1920 и 1921 гг. — Киргизская, Татарская, Дагестанская, Горская автономные республики, народные республики Хорезм и Бухара, Чувашская, Калмыцкая, Марийская, Вотская, Удмуртская автономные области, Карельская трудовая коммуна (на правах автономной области).

В период Гражданской войны и интервенции многие автономные образования были отторгнуты от России. После восстановления на их территориях Советской власти Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая республики не были восстановлены. Стали независимыми суверенными государствами Белоруссия, Украина, Латвия, Литва, Эстония.

Одновременно наблюдался процесс повышения правового статуса ряда автономных областей до уровня автономных республик (Чувашская, Удмуртская, Марийская).

В 1925 г. в результате национального размежевания в Средней Азии были упразднены Хорезмская и Бухарская советские социалистические республики, Туркестанская Автономная Советская Социалистическая Республика. Были образованы новые республики: Узбекская и Туркменская ССР, Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР и Кара-Калпакская автономная область в составе Казахской АССР, которая в 1936 г. вошла в состав Узбекской ССР. Таким образом, на территории Средней Азии, которая ранее входила в состав РСФСР, были образованы независимые от РСФСР советские социалистические республики.

В период с 1925 по 1930 г. на севере России в составе ряда краев и областей возникли национальные округа.

Таким образом, автономные образования в составе России имели три разновидности: автономные республики, автономные области и национальные округа. Однако Конституция РСФСР 1937 г. определила и перечислила в составе Федерации 16 республик и 5 автономных областей. Десять национальных округов в качестве субъектов РСФСР не назывались.

Во время Великой Отечественной войны Сталиным незаконно были ликвидированы некоторые автономные образования, депортированы калмыки, турки-месхетинцы, немцы, корейцы, греки, курды и другие народы.

Дальнейшее изменение состава РСФСР связано с результатами Второй мировой войны, процессом воссоединения с Россией территорий, ранее отошедших от нее к другим государствам по тем или иным причинам. В состав РСФСР вошли область Петсамо (Печенга), принадлежащая Финляндии, и город Кенигсберг с прилегающими к нему районами Восточной Пруссии, составившими Калининградскую область. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная впоследствии в Тувинскую Республику. В 1945 г. к РСФСР был присоединен южный Сахалин и Курильские острова. В июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР, которая вошла в состав РСФСР.

Вместе с тем в этот период имели место и обратные процессы. Так, 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

После XX съезда КПСС реабилитировали репрессированные народы, восстановили Калмыцкую АССР, Чечено-Ингушскую АССР, Кабардино-Балкарскую АССР, Карачаево-Черкесскую автономную область.

Конституция РСФСР 1978 г. закрепила в ее составе 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

Начало перестройки ознаменовалось сепаратистскими тенденциями в развитии Российской Федерации, «парадом суверенитетов». Верховные Советы большинства автономных республик провозгласили их суверенными государствами. Советы народных депутатов Адыгейской, ГорноАлтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей приняли решение о преобразовании своих автономий в суверенные республики в составе России.

IV Съезд народных депутатов РФ признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик. С этой целью в тексте Конституции РСФСР 1978 г. был изменен текст, из названия «автономная республика» убрали термин «автономная». Таким образом, соответствующие национально-государственные образования стали называться «республики в составе Российской Федерации». Правовой статус республик получили четыре бывшие автономные области (за исключением Еврейской автономной области).

Конституции, уставы и законодательство многих субъектов РФ этого периода грубо противоречили федеральному законодательству. Так, Декларация о государственном суверенитете Республики Татарстан не упоминала о нахождении Республики в составе России, закрепляла безусловный приоритет Конституции и законов Республики Татарстан на всей территории Республики. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 13.03.1992 № П-РЗ-1 признал названные нормы не соответствующими Конституции РФ.

В качестве компромисса федеральный центр и субъекты РФ 31 марта 1992 г. подписали три Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти: 1) суверенных республик в составе Российской Федерации; 2) автономной области и автономных округов; 3) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Это был договор не о вхождении суверенных государств в состав федеративного государства, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом не субъекты Федерации передавали свои полномочия федеральному центру, а, наоборот, федеральный центр делился своими полномочиями с субъектами РФ. VI Съезд народных депутатов России одобрил этот Договор и внес соответствующие изменения и дополнения в действующую Конституцию РФ, радикально изменив ее раздел «Национально-государственное устройство» .

В результате Российская Федерация стала в большей мере походить на классическое федеративное государство, чем РСФСР. Ее субъектами стали не только автономные образования, но и края, области, города Москва и СанктПетербург. Таким образом, ее территория складывается из территорий ее субъектов.

Вместе с тем в юридической литературе дана далеко неоднозначная оценка Федеративного договора. Критически было воспринято положение о суверенитете республик в составе Российской Федерации. Наличие такой нормы объясняется тем, что в процессе подготовки и подписания Федеративного договора господствовали политические доводы и рассуждения, стремление не допустить распад России. С другой стороны, очень трудно объяснить правовую ситуацию, когда автономное образование, никогда не бывшее суверенным, не имеющее экономической основы суверенитета, являющееся дотационным, потребляющим, а не производящим, вдруг обретает суверенитет.

Эта проблема была решена Конституцией РФ 1993 г., которая в ст. 3 называет носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, а в ст. 4 провозглашает распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию. Термин «суверенитет» применительно к субъектам РФ в Конституции РФ не применяется. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты (в том числе Федеративный договор) не должны противоречить Конституции РФ. Следовательно, положение Федеративного договора о суверенитете республик не имеет юридической силы.

После принятия Конституции РФ 1993 г. в развитии федерализма наступает этап, названный в юридической литературе «парадом заключения договоров». Претензии субъектов РФ на суверенитет вели к развалу страны. Федеральный центр нс обладал достаточным политическим ресурсом для наведения порядка в государстве. Способом решения укрепления единства страны стали двусторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения. В то же время этот процесс имел недостатки: нарушение конституционного принципа равноправия субъектов Федерации; большинство договоров противоречили Конституции РФ; значительное количество договоров и соглашений нарушили единство российского правового поля.

С 1999 г. наступает новый этап российского федерализма — укрепление «вертикали власти». Он характеризуется: созданием сначала семи, затем восьми федеральных округов; приведением законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ; принятием ключевых федеральных конституционных и федеральных законов, прежде всего Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», укрупнением субъектов РФ. Названные меры позволили стабилизировать законодательную базу федеративных отношений, централизовать государственное устройство России.

• [1] Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 363.
• [2] Ященко А. С. Указ. соч. С. 786.
• [3] Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг" 1917. С. 5.
• [4] См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 48. С. 233−236.
• [5] См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 154.
• [6] См.: Там же. Т. 35. С. 143.