История создания и развития прокуратуры в россии

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • историю возникновения, развития и реформирования органов прокуратуры;
• • основные функции и компетенцию прокуратуры на различных исторических этапах;

уметь

• анализировать структуру и компетенцию органов прокуратуры в зависимости от особенностей исторического развития государства;

владеть

• навыками системного анализа задач государственного управления и определения места и полномочий органов прокуратуры для их достижения.

Создание российской прокуратуры, исторические условия и причины образования

Создание прокуратуры в России относится ко времени царствования Петра Великого, который, придя к власти, застал государственный аппарат плохо управляемым, а его деятельность надлежащим образом не регламентированной.

Деятельности прокуратуры в России, как и в ряде других стран, в частности во Франции, предшествовало непродолжительное существование фискалата — учреждения, созданного для обеспечения интересов казны (фиска) путем системы тайного надзора и доносов. Фискалат явился формой надзора, прообразом, а в дальнейшем и составной частью прокуратуры. Кроме фискалата в России существовали и другие формы надзора за соблюдением закона, такие как генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате.

Рост различных злоупотреблений, взяточничества и казнокрадства был вызван ростом государственного бюджета и числа чиновников для обслуживания нужд армии, флота, растущей экономики. Причины злоупотреблений скрывались в бедности государства, в существовавших традициях, в безответственности и безнаказанности чиновников. Петр I искал средства борьбы с этими явлениями в европейских институтах власти. Фискалат был характерен для многих государств Европы. Он зародился еще в Древнем Риме, где фискалы выполняли обязанности юрисконсультов казны. Они выступали в судебных процессах, касающихся имущества императора. В Средние века фискалы встречаются в Германии, Италии, Испании и в других странах, где они выступали в качестве адвокатов по гражданским и уголовным делам. В некоторых случаях фискалы надзирали за розыском и следствием, опротестовывали судебные решения. По мнению большинства исследователей, институт фискалата Петр I заимствовал из Швеции.

Должность фискалов учреждена Указом Петра I об обязанностях Сената от 2 марта 1711 г. На фискалов был возложен тайный надзор за действиями должностных лиц в целях борьбы с казнокрадством и взяточничеством. Они должны были не только обнаруживать нарушение закона, но и обвинять преступника в Сенате.

Возглавлял фискалат обер-фискал с четырьмя фискалами. В губерниях, в свою очередь, было четыре фискала во главе с провинциал-фискалом и один-два в каждом городе. Городовые фискалы назначались и увольнялись провинциал-фискалами.

Фискалы не получали жалованья и вознаграждались из штрафов, взыскиваемых с виновных по их доносам. Вознаграждение должно было выплачиваться в размере половины штрафа, наложенного на подсудимого. Позже их доходы были сокращены. Половина штрафа поступала в казну, вторую половину следовало делить на две части. Одна шла на оплату отличившемуся фискалу, вторая провинциал-фискалу для оплаты остальным фискалам губернии и отчислений в обер-фискалат. Если обвинение не удавалось доказать, то это не ставилось в вину фискалу. Рязанский митрополит Стефан Яворский в своей проповеди обличал фискалов за ложные доносы. Об этом донесли императору.

Митрополит вынужден был оправдываться и приводить факты. В результате Петр I остался удовлетворен его объяснениями и с пониманием отнесся к упрекам в адрес деятельности фискалата, однако закон менять не стал. По мнению исследователей, хотя фискалы, как и другие чиновники, брали взятки, но ложные доносы не практиковали, поскольку были материально заинтересованы в правдивости доноса. Они получали вознаграждение из штрафных денег или конфискованных товаров, если донос подтверждался^[1].

Большая часть фискалов была из дворян. Однако среди них встречались и представители иных сословий. Таким примером был глава фискального ведомства Алексей Яковлевич Нестеров. До своего поступления на государственную службу он был крепостным. Свою борьбу с казнокрадством он начинал в Ямском приказе. По мнению историков, он осуществлял свои служебные обязанности, не взирая на лица, не уклоняясь от борьбы, выявлял факты казнокрадства со стороны местных чиновников. Так, он сообщил о присвоении казенных денег в Архангельской губернии майором Волконским, в 1713 г. обвинил Долгорукова в присвоении конфискованного имущества Шеина и Бутурлина, выдвинул обвинения против графа Мусина-Пушкина. Вследствие его доносов были вскрыты злоупотребления сибирского губернатора князя Гагарина, который был казнен в 1717 г. В результате глава фискального ведомства испортил отношения почти со всеми сановниками Москвы и Петербурга.

Практика показала ненадежность фискалата как органа надзора за законностью. Сами фискалы, функционируя в системе тайной слежки и доносов, становились на путь злоупотреблений. Главной формой работы фискалов были тайные доносы. Как правило, они действовали гласно, обладая правом знакомиться с делопроизводством канцелярии или иного органа для выявления нарушений закона. Они участвовали в конфискациях, торгах на казенные подряды, лично торговали некоторыми товарами, на которые имелась государственная монополия, разоблачали хищения, взяточничество, уклонение от службы, сокрытие беглых рекрутов. Помимо гласных методов, ими использовались и негласные методы работы (использование услуг осведомителей). Многие исследователи усматривали причину упразднения фискалата в недостатках его устройства, однако главная причина была во взяточничестве самих фискалов, которыми становились не самые достойные люди. Многочисленные злоупотребления заставили Петра I казнить обер-фискала Нестерова. Он лично участвовал в расследовании его дела. Позже, в 1722 г., фискалат был подчинен прокуратуре, а затем и вовсе прекратил свое существование.

Считается, что впервые прокуратура была образована во Франции в XIV в. в период инквизиции. Король Филипп IV учредил прокуратуру ордонансом от 25 марта 1302 г. как орган представительства интересов монарха. Королевский прокурор вступал в расследование всех уголовных дел, чтобы охранять интересы королевской казны за счет штрафов и конфискаций. Прокуроры участвовали в гражданском процессе, но им запрещалось участвовать в процессах частных лиц, если эти лица не были связаны процессуальным интересом с королем. Прокуратура следила, чтобы вельможи самостоятельно не присваивали себе титулы, не вмешивались в проблемы промыслов и торговли, вопросы учреждения университетов. Прокурор наблюдал за назначением прокурорских чиновников, оценивая их с точки зрения предъявляемых требований. В 1586 г. был принят закон об организации деятельности прокуратуры во Франции. В сферу ее полномочий закон включал деятельность прокуроров административно-политического характера, надзор за производством следствия, судебно-правовую деятельность^[2].

Институт прокуратуры в России также обязан своим созданием Петру 1. В этот период был необходим орган, задачей которого являлась бы борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осуществление контроля за государственным аппаратом. Это было важно для укрепления целостности и единства создававшейся империи.

Указом «О должности генерал-прокурора» Петр I учредил прокуратуру: «Быть при Сенате генерал-прокурору, и обер-прокурору, также как и в каждой коллегии по прокурору, которые и должны будут рапортовать генералпрокурору». Последний вариант указа был утвержден им 27 января 1722 г. Этот день (12 января по новому стилю) считается днем создания российской прокуратуры.

Командная структура института прокуратуры в России была заимствована из Франции. Оттуда же была заимствована основная функция прокуратуры — надзор за точным исполнением закона. Однако французские прокуроры состояли при судах, а российские — при административных органах. Существом деятельности прокуратуры в России являлся общий надзор за соблюдением законов, а основной принцип ее организации — строгая централизация с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору.

Первым генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужинский. Он родился в 1683 г. в Москве. Его отец прибыл в Россию из Литвы, поступил на военную службу. Павел начал службу пажом у фельдмаршала графа Ф. А. Головина, затем служил в Преображенском полку и стал денщиком Петра I. П. И. Ягужинский был образованным человеком, владел несколькими иностранными языками, выполнял дипломатические поручения царя. Честный и энергичный, он пользовался полным доверием Петра I: «Что смотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». С точки зрения Петра I все должны быть равны перед законом, включая высших государственных чиновников. Представляя его, Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте; хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, то вы, однако ж, выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»^[3].

Должность генерал-прокурора предполагала возможность конфликтов с нарушителями закона. П. И. Ягужинский, пользуясь доверием императора, не будучи замешан в коррупции, не боялся вступать в конфликт с высшими чиновниками и даже членами императорской семьи. Так, он отобрал у царицы Прасковьи колодника, которого она самоуправно подвергла пытке, проникнув в Тайную канцелярию под видом раздачи милостыни^[4].

Генерал-прокурор подчинялся только императору, был независим от государственной власти. Не входя в состав Сената, он фактически был его президентом, наблюдал за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил о том, правильно ли поступает Сенат.

Прокуроры требовали исполнения регламентов и указов, извещали генерал-прокурора о нарушениях закона в коллегиях.

Указом от 27 апреля 1722 г. о должности генерал-прокурора определялись основные задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры. Новый орган, хотя и получил французское название, существенно отличался от французской прокуратуры и включал в себя не только ее элементы, но и элементы шведских омбудсменов, фискалов и собственно российские черты. В. И. Веретенников в своей работе «Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининских времен» исследовал вопрос о влиянии па создание прокуратуры в России аналогичного института во Франции и пришел к выводу, что при наличии некоторого несомненного сходства должность генерал-прокурора была создана вне зависимости от какого-либо образца^[5].

11 мая 1722 г. была утверждена должность обер-прокурора Синода. Первым обер-прокурором Синода стал Иван Васильевич Болдин. Ему были подчинены инквизиторы, выполнявшие роль фискалов в духовном ведомстве.

Никаких требований для службы в прокуратуре в те времена не предъявлялись. Прокуроры набирались из разных сословий. Они назначались па должность Сенатом по представлению генерал-прокурора и перед Сенатом несли ответственность за проступки. Генерал-прокурор давал заключение Сенату о нарушениях закона со стороны своих подчиненных. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору — третий, соответствующий генерал-лейтенанту, обер-прокурору — четвертый, коллежским прокурорам — шестой, прокурорам надворных судов — седьмой.

Учитывая, что при Петре I отсутствовал состязательный процесс, прокуратура не поддерживала обвинение в суде, а выполняла надзорные функции. Ее считали «оком государевым», «защитницей невинности» и т. д. Таким образом, надзорные функции прокуратуры имеют давние корни, которые справедливо восприняты современным законодательством.

Выявив нарушение закона, прокурор устно предлагал устранить это нарушение, если это не помогало, то он приносил протест. Письменный протест приносился в орган, который был полномочен устранить нарушение закона. Если имело место несогласие с протестом прокурора, то чиновник направлял свои объяснения вместе с протестом в Сенат. Принесение протеста приостанавливало действие того акта, который был опротестован.

• [1] Анпилогов Г. Н. Фискалат при Петре I // Вестник Московского университета. Историко-филологическая серия. 1956. № 2. С. 77.
• [2] Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722−2002): история, события, люди. М., 2003. С. 41.
• [3] Иванов П. Опыт биографий генерал-прокуроров и министров юстиции. СПб., 1863. С. 11.
• [4] Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 42.
• [5] Веретенников В. И. Очерк истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. Харьков, 1915.