Глава муниципального образования и местная администрация

В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выборы глав муниципальных образований отличаются разнообразием. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З позволяет населению самостоятельно определять порядок формирования органов местного самоуправления. Так, в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может:

• — избираться непосредственно населением на муниципальных выборах;
• — избираться из состава представительного органа депутатами;
• — избирается на сходе граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

Например, во всех муниципальных образованиях Саратовской области главы муниципальных образований избирались депутатами из состава представительного органа местного самоуправления, т. е. путем косвенных выборов.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З устанавливает запрет на совмещение двух должностей: глава муниципального образования нс может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, т. е. возглавлять исполнительно-распорядительный орган. При этом данный Закон предоставляет выбор главе муниципального образования, избранному непосредственно населением. Такой глава муниципалитета вправе входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и быть его председателем либо возглавить местную администрацию. Если же глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава, то он вправе только быть председателем этого представительного органа.

Эти ограничения не распространяются на сельские поселения и муниципальные образования, созданные в Москве и Санкт-Петербурге. Здесь глава муниципального образования независимо от способа избрания может быть председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации одновременно.

В настоящее время в 6% муниципальных образований главы избираются на муниципальных выборах и являются председателем представительного органа; в 28% муниципальных образований главы избираются на муниципальных выборах и возглавляют местную администрацию; в 18% муниципальных образований главы избираются представительным органом из своего состава и являются его председателем; являются председателем представительного органа и возглавляют местную администрацию одновременно (данное положение действует в отношении сельских поселений) в 48% муниципальных образований.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

• 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
• 5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Согласно ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

• 1) смерти;
• 2) отставки по собственному желанию;
• 3) удаления в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования;
• 4) отрешения от должности по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
• 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• 7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• 9) отзыва избирателями;
• 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
• 11) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района (переход от прямых выборов к делегированию представителей);
• 12) преобразования муниципального образования путем объединения с другим муниципалитетом, а также в случае упразднения муниципального образования;
• 13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Удаление от должности главы муниципального образования — это новый способ досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета, введенный Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-?З в мае 2009 г. Закон предусматривает пять оснований для удаления главы муниципального образования в отставку:

• 1) принятие решений, совершение действия (бездействия), повлекшего (повлекшее) неблагоприятные последствия финансового плана. К таким последствиям Закон относит два случая: во-первых, возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств более 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и во-вторых, нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ и иного законодательства при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий;
• 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению законно возложенных полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;
• 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;
• 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
• 5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Процедура удаления главы муниципального образования от должности формализована в законе и состоит из нескольких последовательных стадий.

• 1. Формирование инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, которая должна быть выдвинута не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Такая инициатива оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования.
• 2. Уведомление главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о выдвижении такой инициативы нс позднее дня, следующего за днем внесения соответствующего обращения в представительный орган муниципального образования. Это необходимо в связи с тем, что согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-?З рассмотрение инициативы депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а некоторых случаях — только при его согласии.
• 3. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
• 4. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
• 5. В случае если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение, которое подлежит официальному опубликованию вместе с решением о его отставке.
• 6. В случае если инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, повторно данный вопрос может быть вынесен на рассмотрение не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, па котором рассматривался указанный вопрос.

В 2013 г. были дополнены основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального района и главы городского округа. Теперь их полномочия могут быть прекращены досрочно в связи с утратой доверия Президента РФ. Утрата доверия Президента РФ возможна при несоблюдении главами муниципальных образований, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» .

В соответствии со ст. 34 Закона в структуру органов местного самоуправления входит также местная администрация (исполнительно-распорядительный орган).

Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления создаются для оперативного управления определенными сферами хозяйственной, социально-культурной и правоохранительной деятельности или для осуществления координационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношении органов, предприятий, учреждений, организаций и лиц, им не подчиненных.

Местная администрация формируется в каждом муниципальном образовании. При этом местная администрация муниципального района может осуществлять полномочия местной администрации поселения, являющегося административным центром данного муниципального района. Данное положение выражает тенденцию сокращения дублирования местных администраций.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-?З главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Условия контракта, порядок проведения конкурса для главы местной администрации, общее число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации, но не менее чем на два года.

Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования. Этот контракт может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке в трех случаях на основании заявления:

• 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
• 2) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
• 3) главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации назначает своих заместителей либо самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного органа муниципального образования (этот вопрос решается в уставе муниципального образования).

Заместители главы администрации выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленным руководителем администрации либо, по его представлению, представительным органом. В случае отсутствия руководителя администрации или невозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия осуществляет первый заместитель.

В структуру местной администрации могут входить департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления.

Количество создаваемых структурных подразделений в местной администрации, их функции зависят от уровня муниципального образования, особенностей его экономики, численности жителей и других обстоятельств.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-?З помимо представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации и ее главы на муниципальном уровне образуются контрольно-счетный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования и иные органы.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования, но его деятельность не может быть прекращена в связи с прекращением деятельности представительного органа муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» .

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.

Кроме названных органов, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссии, которые принимают решения коллегиально. Например, комиссия по делам несовершеннолетних, административная комиссия, комиссия по улучшению положения женщин, семьи и детей, комиссия по рациональному использованию нежилых помещений на территории муниципального образования и иные комиссии.

От них следует отличать органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах местных администраций. Это коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администраций согласно уставу вправе созывать совет директоров предприятий для рассмотрения и обсуждения вопросов социальноэкономического развития муниципального образования.