Совершенствование среднесрочного финансового планирования и долгосрочного социального прогнозирования
Первая стадия. Процесс формирования на среднесрочный период сценарных условий и основных направлений бюджетной, налоговой, долговой и инвестиционной политики (с программой действий администрации), в котором должны участвовать финансовый орган и орган, отвечающий за развитие экономики (далее — экономический орган). Экономический орган разрабатывает сценарные условия и основные параметры прогноза… Читать ещё >
Совершенствование среднесрочного финансового планирования и долгосрочного социального прогнозирования (реферат, курсовая, диплом, контрольная)
Одним из основных направлений бюджетных реформ, осуществленных в последнее время во многих ЭРС, является переход к среднеи долгосрочному бюджетному планированию и прогнозированию с использованием демографических, экономических и социальных прогнозов, а также математических расчетов.
Данные методы особенно активно применяются при оценке сбалансированности бюджетов пенсионных систем, где прогнозные оценки проводятся на 25—50-летние периоды, охватывающие одну-две генерации населения.
На начальных этапах бюджетного планирования рассматриваются и оцениваются основные параметры ранее одобренного среднесрочного финансового плана на соответствующий год, выполняется анализ изменения внешних (по отношению к бюджету) факторов и условий, происшедших в экономической и социальной сфере.
На этой основе проводится обоснование изменений параметрических характеристик бюджетов планируемого года, а также корректировка или разработка бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.
В зарубежной практике процесс внедрения в государственные финансы принципов ориентации расходов на достижение конкретных, априори сформулированных целей имеет несколько различных синонимичных названий: performance budgeting, output budgeting, outcome budgeting, program budgeting, result-oriented budgeting и т. п.
Аналогично и в русском языке используются два синонимичных понятия: бюджетирование, ориентированное на результат, или программно-целевое бюджетирование.
Бюджетирование — это комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств.
Бюджетирование, ориентированное на результат — этот такой вид бюджетирования, при котором финансовые ресурсы распределяются с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики.
Для справки
Бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат в органах власти зародилось в середине XX в. в США и с тех пор приобрело широкую популярность во многих странах мира. Сейчас его применяют Австралия, Великобритания, ФРГ, Нидерланды, Новая Зеландия, Франция и Швеция.
Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — определять на основе систематических подсчетов те или иные результаты, достигнутые при определенных расходах. Само понятие бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), постоянно эволюционирует, и международная практика характеризуется многообразием форм его применения.
Основные требования к системе БОР, по мнению американских ученых Дж. Келли и У. К. Райвенбарке, следующие[1]:
- — информация о целях и результатах финансирования государственных расходов предоставляется в наборе достаточно простых по форме показателей оценки государственных программ;
- — активное использование программно-целевых методов в процессе подготовки бюджета;
- — группировка видов расходов в зависимости от приоритетности государственных программ;
- — определение методов и сроков выполнения, а также требующихся для этого ресурсов.
В международной практики внедрение управления по результатам в бюджетный процесс неминуемо сопровождается повышением управленческой гибкости и автономии государственных организаций. Повышение управленческой гибкости министерств и ведомств проявляется, прежде всего, в следующем:
- • в управлении персоналом;
- • в управлении основными средствами;
- • в праве переносить неиспользованные бюджетные ассигнования средств на следующий финансовый год;
• в свободном перераспределении средств между различными статьями расходов в пределах общей суммы ассигнований.
Бюджетирование, ориентированное на результат, заметно расширяет круг задач, стоящих перед высшим звеном исполнительной власти и финансовым ведомством. Одним из ключевых вопросов становится распределение ответственности:
- • за измерение и контроль результативности деятельности отраслевых ведомств;
- • за разработку и утверждение целевых показателей, измеряющих результаты деятельности отраслевых ведомств;
- • за методологию работы в рамках управления и бюджетирования по результатам.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, обусловливает необходимость выхода за рамки годового горизонта планирования в части достижения всех поставленных целей. Потребности в среднесрочном бюджетировании связаны с необходимостью иметь четко заявленные цели налогово-бюджетной политики на более продолжительный период времени. В бюджетной документации должно быть отражено, как годовой бюджет согласуется с долгосрочными целями государства в области общественных финансов, а также с целевыми показателями дефицита и долга на многолетнюю перспективу.
Кроме того, повышается актуальность содействия лучшему пониманию избирателями реальных возможностей органов власти региона (муниципального образования) и распределения ответственности между региональными и муниципальными властями.
Перспективное бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:
- • обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;
- • определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, а через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;
- • формирование обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории;
- • осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;
- • повышение обоснованности стратегических решений;
- • повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.
Система бюджетного планирования должна строиться на следующих принципах:
- • прозрачности и предсказуемости финансовой политики, проводимой субъектом РФ (муниципальным образованием), обеспечиваемых путем максимальной формализации действий исполнительных органов власти;
- • расширения доступности соответствующей информации для заинтересованных лиц;
- • реалистичности экономических прогнозов, лежащих в основе бюджетного планирования, обеспечиваемой расширением круга используемых данных и регулярным анализом причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода;
- • учета циклических факторов экономического развития, обеспечиваемого за счет использования прогнозных моделей, с целью обеспечения стабильности бюджетной политики в условиях дефицита или избыточности финансовых ресурсов;
- • обязательного резервирования средств под непредвиденное снижение доходных источников путем обособления части финансовых ресурсов в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, которые могут быть использованы в периоды ухудшения финансового положения субъекта РФ (муниципального образования);
- • вариантности прогнозирования и планирования.
Учитывая сложность точного прогнозирования макроэкономических показателей, не зависящих от налогово-бюджетной политики, проводимой органами государственной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления), прогнозные и плановые документы в рамках бюджетного планирования рекомендуется разрабатывать в различных вариантах, соответствующих консервативному, оптимистическому и пессимистическому сценариям.
В календарном плане цикла финансового планирования можно выделить следующие этапы (стадии).
Первая стадия. Процесс формирования на среднесрочный период сценарных условий и основных направлений бюджетной, налоговой, долговой и инвестиционной политики (с программой действий администрации), в котором должны участвовать финансовый орган и орган, отвечающий за развитие экономики (далее — экономический орган). Экономический орган разрабатывает сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития. На основе этих материалов и обобщения результатов исполнения перспективного финансового плана финансовый орган разрабатывает основные параметры финансового плана на очередной период планирования. Стадия заканчивается утверждением (согласованием) на уровне высшего органа исполнительной власти (местной администрации) основных направлений налоговой и долговой политики, сценарных условий, основных параметров прогноза и перспективного финансового плана.
Вторая стадия. Финансовый орган вырабатывает перспективный финансовый план и контрольные цифры для проекта бюджета на следующий год. Высший орган исполнительной власти утверждает основные направления налоговой и долговой политики, сценарные условия и перспективный финансовый план.
Третья стадия. Разработка проекта бюджета субъекта РФ (муниципального образования) на основе утвержденного финансового плана (с участием главных распорядителей бюджетных средств — субъектов бюджетного планирования).
Внесение поправок в перспективный финансовый план, учитывающих последние прогнозы развития территории и основные показатели проекта бюджета на очередной год.
Четвертая стадия. Проект бюджета вместе с программой действий администрации и финансовым планом рассматриваются органом исполнительной власти (перед передачей на рассмотрение представительному органу власти).
Пятая стадия. С учетом утвержденного бюджета, уточнения показателей прогноза социально-экономического развития и иных факторов осуществляется уточнение перспективного финансового плана.
Таким образом, в результате последовательного выполнения указанных стадий перспективный финансовый план встраивается в бюджетный процесс в качестве самостоятельного звена, выполняя, в том числе, роль утвержденных на уровне исполнительной власти (после завершения бюджетной реформы — на уровне представительной власти) ориентиров для разработки проекта бюджета.
Объединение в рамках единой стадии цикла бюджетного планирования разработки основных направлений бюджетной (налоговой, долговой) политики, сценарных условий и перспективного финансового плана означает необходимость более тесной координации действий финансовых и экономических органов и повышает значимость и обоснованность финансового плана. Кроме того, промежуточные результаты разработки перспективного финансового плана могут являться основанием для корректировки основных направлений бюджетной политики.
Вместе с тем в случае наличия объективных причин, затрудняющих внедрение указанной схемы бюджетного планирования, в качестве промежуточных вариантов возможно совмещение по времени процессов разработки перспективного финансового плана и проекта бюджета с утверждением финансового плана одновременно с внесением проекта бюджета на рассмотрение законодательного (представительного) органа власти.
В идеале стратегические цели социально-экономического развития должны найти отражение в виде среднесрочных целей и приоритетов, сформулированных в целевых и ведомственных программах, в конечном счете, в перспективном финансовом плане, который трансформируется в годовой бюджет (либо бюджет принимается в многолетнем режиме, как уже принято во многих странах с развитой рыночной экономикой).
На стратегическом уровне планируется размер бюджетного сектора экономики, соответственно, общий уровень налоговой нагрузки. Также на стратегическом уровне планируются объем и структура социальных услуг, оказываемых государственным сектором экономики. В соответствии со стратегическими приоритетами формулируются среднесрочные цели социально-экономического развития, которые трансформируются в более детальные планы оказания социальных услуг в соответствии со спросом на социальные услуги.
Также определяются потребности в бюджетных инвестициях исходя из параметров спроса на социальные услуги и состояния социальной инфраструктуры. Это, в свою очередь, определяет параметры долговой политики и политики управления доходами. Наконец, политика бюджетного учета и аудита, как ключевая часть политики информационного обеспечения органов власти, также зависит от целей социальноэкономической политики, трансформировавшихся в задачи конкретных органов власти.
Обратить внимание!
Данные процедуры бюджетного планирования и оценки позволяют выявлять реалистичность бюджетных проектировок и учитывать возможные риски исполнения бюджета. Например, проект федерального бюджета на 2019 г. и плановый период 2020—2021 гг., принятый 21 ноября.
2018 г. оценили специалисты Счетной палаты РФ.
Важным положительным моментом они отметили профицит бюджета: «Впервые с 2010 г. бюджет сверстали с профицитом — в размере 1,93 трлн руб. в 2019 году, 1,22 трлн руб. — в 2020 году и 0,95 трлн руб. — в 2021 году».
В то же время, специалисты Счетной палаты считают, что на практике эти цифры могут измениться — как в большую, так и в меньшую стороны. Так, например, проект федерального бюджета 2018 г. закладывался с дефицитом 1,271 трлн руб., а в итоге доходы превысили расходы на 2,139 трлн руб.
Оценки экспертов темпов роста ВВП зачастую не совпадают, но на.
2019 г. все они ожидают рост чуть более 1%. Так, Минэкономразвития России прогнозирует темпы роста ВВП в 1,3%, Центральный банк РФ (ЦБР) — 1,2—1,7%. А вот глава Счетной палаты Алексей Кудрин допустил, что показатель может упасть и ниже 1%. Кроме того, он оценил долю средств Фонд национального благосостояния (ФНБ) на счетах в ЦБР к концу 2020 г., которая, по его мнению, превысит 7% ВВП. «В 2017 году Резервный фонд полностью израсходовали, так что в 2018 году остался фактически только ФНБ. Теперь предназначением ФНБ стало софинансирование добровольных пенсионных накоплений россиян и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджетов — как ПФР, так и федерального.
И на счетах ЦБР планируется разместить на конец 2019 г. долю средств ФНБ равную 6%, на конец 2020 года и 2021 года — 9,1% и 10,9% ВВП соответственно. А это позволит после достижения в 2020 г. уровня 7% от объема ВВП вкладывать деньги фонда в новые финансовые инструменты помимо уже начатых проектов"[2].
Таким образом, процедуры бюджетного планирования неразрывно связаны со всеми сферами деятельности органов власти. В процессе бюджетного планирования необходимо определить ключевые параметры всех вышеперечисленных инструментов социально-экономической политики и обеспечить их взаимную согласованность, а также взаимодействие органов власти.