Правовое регулирование отношений в сфере организации и деятельности средств массовой информации

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные подходы к определению места права массовой информации в структуре информационного права;
• • закономерности формирования системы законодательства о СМИ;
• • правовое содержание свободы массовой информации, значение и классификацию видов злоупотребления свободой слова;
• • особенности порядка регистрации и лицензирования в сфере массовой информации;
• • закономерности развития экономических отношений в сфере массовой информации;
• • особенности правового статуса журналиста;
• • принципы экологии массовой информации;
• • механизм саморегуляции в сфере массовой информации;

уметь

• выделять границы свободы массовой информации и направления совершенствования правового регулирования оборота массовой информации;

владеть

• понятийным аппаратом в сфере права массовой информации.

Право массовой информации в системе информационного права

Организация и деятельность средств массовой информации регулируется системой разнородных социальных норм: политических, правовых, профессионально-этических, корпоративных и иных. В условиях согласованности, непротиворечивости и взаимной детерминированности норм подобная полинормативность (нормативный плюрализм) обеспечивает четкое регулирование и саморегулирование соответствующего круга общественных отношений. Взаимодополняемость социальных норм создает ситуацию, когда пробел в одной (например, правовой) системе регулирования восполняется нормами, относящимися к другой (например, профессионально-этической) системе регулирования, для которой в максимальной степени характерно саморегулирование. Напротив, рассогласованность социального регулирования, когда практика расходится с нормативной базой, провоцирует нормативный нигилизм (правовой, профессионально-этический, корпоративный и т. д.), порождая поведенческие стереотипы, не имеющие ничего общего с основополагающими правилами регулирования в сфере массовой информации, необходимыми в демократическом правовом государстве.

Правовое регулирование в сфере организации и деятельности СМИ призвано обеспечить благоприятные условия, с одной стороны, для функционирования СМИ как института демократии, а с другой — для защиты интересов личности, общества и государства, прав юридических и физических лиц в сфере массовой информации. Право должно коснуться всех общественных отношений в данной сфере, но не обязательно в смысле их непосредственного регулирования, а в смысле как минимум их ориентирования на права человека как высшую конституционную ценность (ст. 2 Конституции РФ), на такие конституционные ценности, как свобода выражения мнений и массовой информации, политическое и идеологическое разнообразие, честь и достоинство личности, право на информацию и т. д. В этом плане особую роль играют нормы-принципы, которые содержатся в Конституции РФ и Законе РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации» (далее в данной главе — Закон о СМИ).

Не менее важно правовое регулирование общественных отношений, субъекты которых имеют противоположные интересы в сфере массовой информации. Оптимальным средством разрешения конфликта могут быть только правовое установление и деятельность по его реализации. При этом большое значение имеют именно процедурные нормы, содержащие процессуально-правовые гарантии реализации прав, предоставленных нормами материального права.

Отсюда, однако, не следует безоговорочное признание объективным социальным благом детальной правовой регламентации всех общественных отношений в сфере массовой информации. Напротив, чрезмерная зарегулированность общественных отношений не менее вредоносна, чем существование пробелов в праве. Законодательное регулирование по принципу «разрешено все, что не запрещено законом», позволяет в сфере массовой информации не только расширить гарантии демократического развития общества, но также создать в системе нормативного регулирования организации и деятельности СМИ определенную зону «мягкого права», где должны в полной мере проявить себя прежде всего профессиональные стандарты поведения, обычаи делового оборота, корпоративные нормы.

На сегодняшний день сложилась достаточно крупная совокупность правовых норм, непосредственно связанных с организацией и деятельностью СМИ. Ее ядро и основу составляет принцип свободы массовой информации (ст. 29 Конституции РФ), который играет роль структурообразующего элемента, интегрирующего различные правовые нормы в единую систему взаимосвязанных, взаимодополняемых норм, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности СМИ как института демократии. Номинально определить данную систему (право СМИ) в категориях теории права можно как самостоятельный институт информационного права^[1].

Правда, не все правоведы согласны рассматривать право СМИ как институт информационного права. Так, профессор И. Л. Бачило считала, что далеко не все, относящееся к праву массовой информации, может быть включено в общую структуру информационного права. «То, что регулируется Законом о СМИ, — отмечает она, — это совершенно другая сфера отношений. Информационного права касаются только предметы информационного характера, которые включаются в систему информационных ресурсов и находятся в системе СМИ, в том числе и в системе Интернет»^[2].

Действительно, нормы, непосредственно связанные с организацией и деятельностью СМИ, существуют не только в различных нормативных правовых актах, но и в разных отраслях права. Объединенные общностью предмета регулирования — общественных отношений, непосредственно связанных с организацией и деятельностью СМИ, — эти нормы образуют вторичную юридическую целостность в системе права, не нарушая при этом архитектонику основных отраслей и не выходя из их структуры. Такие образования являются комплексными в том смысле, что входящие в них нормы не связаны единым методом и механизмом регулирования, а лишь предметом правового воздействия.

Необходимо подчеркнуть, что пробелы в правовом регулировании организации и деятельности СМИ нередко восполняются с помощью норм, чья принадлежность к классическим отраслям права может оказаться невыраженной. Так, норма о праве журналиста на запрос информации (ст. 39 Закона о СМИ) не может быть однозначно отнесена ни к одной из классических отраслей права. Именно из таких норм в первую очередь и складывается собственное «тело» права массовой информации как комплексного института информационного права. Структура этого комплексного образования может быть смоделирована в виде системы концентрических окружностей. Центральное место занимают нормы Закона о СМИ, базирующиеся на соответствующих конституционных положениях. Вокруг них группируются другие нормы, касающиеся деятельности СМИ и не принадлежащие однозначно к иным отраслям права. Периферическая окружность объемлет нормы других отраслей права, непосредственно связанные с регулированием организации и деятельности СМИ.

В рамках этой системы могут складываться «цепочки» норм, отражающие движение процесса реализации правовых установлений от общих конституционно-правовых принципов к конкретным отраслевым (в том числе и конституционно-правовым) отношениям. Эти «цепочки» могут быть «прямыми» и «ветвящимися». Пример «прямой цепочки» — иерархическая взаимосвязанность следующих норм: свобода массовой информации (ст. 29 Конституции РФ) — право журналиста искать, запрашивать, получать и распространять информацию (ст. 47 Закона о СМИ) — обязанность соответствующих государственных органов и должностных лиц предоставлять экологическую информацию (Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») — уголовная ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237 УК РФ). В этой «прямой цепочке» заложены основы и для «ветвления»: так, в третьем звене речь может идти не об экологической информации, а, например, о сведениях, составляющих коммерческую тайну. Соответствующим образом изменятся тогда и все последующие звенья «цепочки».

Обратим внимание на то, что в данной «цепочке» реализуются конституционно-правовые (первое звено), административно-правовые (третье звено) и уголовно-правовые (четвертое звено) отношения. Только во втором звене мы имеем дело именно с информационными правоотношениями, в которых информация предстает самостоятельным объектом правового регулирования.

Правовое регулирование организации и деятельности СМИ характеризуется в нашей стране довольно высоким уровнем изменчивости. Основными тенденциями при этом являются:

• — общее возрастание числа норм, регулирующих организацию и деятельность СМИ;
• — расширение предмета правового регулирования путем, во-первых, включения СМИ, распространяемых в Интернете (сетевые издания), в понятие «средства массовой информации», во-вторых, приравнивания блогов к СМИ;
• — сочетание преемственности в регулировании наиболее важных, основных общественных отношений с изменчивостью правовой политики применительно к другим отношениям в сфере массовой информации (например, неизменность понятия цензуры сочетается с высокой подвижностью порядка лицензирования телеи радиовещания);

• — оставление вне сферы правового регулирования целого ряда важных вопросов организации и деятельности СМИ (например, вопросы государственной поддержки СМИ — после 2004 г.);
• — расширение пробелов в правовом регулировании организации и деятельности СМИ в сочетании с избыточным правовым регулированием отдельных групп отношений, вообще не нуждающихся в этом (например, порядок работы журналистов, освещающих контртеррористические операции, законодательно не определен, тогда как его нарушение рассматривается в ст. 2 Закона о СМИ как злоупотребление свободой массовой информации);
• — расширение понятия «злоупотребление свободой массовой информации»;
• — увеличение с помощью специальных законов числа ограничений в отношении прав журналистов, установленных Законом о СМИ (например, в 2016 г. введено правило: присутствовать на избирательных участках в день голосования вправе только аккредитованные представители СМИ);
• — увеличение числа составов административных правонарушений в сфере организации и деятельности СМИ;
• — установление более строгих санкций за административные правонарушения и уголовные преступления, совершенные с использованием СМИ.

Указанные выше тенденции прослеживаются с момента вступления в силу (1 августа 1990 г.) Закона СССР от 12.06.1990 № 1552−1 «О печати и других средствах массовой информации». До этого момента в нашей стране не существовало какого-либо правового акта, который регулировал бы общественные отношения, непосредственно связанные с организацией и деятельностью СМИ. Конечно, в различных правовых актах (Конституциях СССР и РСФСР, Уголовном и Гражданском кодексах РСФСР, законах о выборах и т. д.) наличествовали нормы, касающиеся отдельных вопросов функционирования периодической печати, радио и телевидения, однако никакой связи между ними не было, и в целом они не образовывали единого механизма правового регулирования.

Отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными решениями. Именно нормативные документы КПСС определяли порядок создания газет и журналов, назначения главных редакторов и т. д. Даже так называемая гласность появилась вне какой-либо связи с правом, а исключительно по воле тогдашних руководителей партиигосударства была дарована обществу подобно октроированной конституции.

Для трансформации гласности как привилегии в свободу массовой информации как права требовалось как минимум перейти в этой сфере от политического декларирования к правовому регулированию. Показательно, что Декрет СНК РСФСР «О печати» от 28 октября 1917 г., носивший характер откровенной политической репрессии (на основании этого акта до конца года были закрыты 92 газеты), содержал обещание: «Когда новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону»^[3].

Однако советское руководство в течение многих десятилетий решительно отвергало идею законодательного регулирования организации и деятельности СМИ, ясно понимая органическую несовместимость тоталитарного режима с любой формой политической свободы. Так, осенью 1968 г. в ходе обсуждения на заседании Политбюро ЦК КПСС сравнительно демократичного по тем временам проекта закона СССР «О печати», решающей стала реплика главного идеолога М. А. Суслова: «Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков в Прагу прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать, если мы примем этот закон, то кто будет вводить танки в Москву?»^[4] В 1976 г. в ЦК КПСС был подготовлен новый проект закона «О печати», не в последнюю очередь вызванный к жизни вступлением в силу 23 марта 1976 г. Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., гарантировавшего каждому человеку «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати, или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору» (ст. 19). Однако и он был отвергнут.

В годы горбачевской перестройки закон «О печати и других средствах массовой информации» попал в план законопроектных работ на XII пятилетку. Не в последнюю очередь это было связано с теми обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ венской встречи государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ныне — ОБСЕ): «разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода».

Первоначальная версия будущего закона сформировалась на рубеже 1986—1987 гг. в недрах аппарата ЦК КПСС и оказалась на две трети копией проекта 1976 г. Тоталитарная сущность концепции законопроекта наиболее ярко проявилась в закреплении основных задач СМИ: «мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистического общества», «умелая и доходчивая пропаганда марксистско-ленинских идей, формирование в массах коммунистического мировоззрения», «разъяснение задач и целей советского общества, миролюбивой внешней политики СССР, показ достижений Советского государства и стран социалистического содружества» и пр.

В середине 1988 г. альтернативу официальному проекту составил инициативный авторский проект, разработанный тремя учеными-юристами Ю. М. Батуриным, М. А. Федотовым и В. Л. Энтиным. Концептуальная основа авторского проекта была принципиально иной: безусловное запрещение цензуры, признание за гражданами права учреждать СМИ, обеспечение профессиональной и экономической независимости редакций, детальная регламентация осуществления права на информацию и статуса журналиста, защита источников доверительной информации и т. д.

Несмотря на противодействие Главного управления по делам литературы и издательств (Главлита СССР), осуществлявшего тотальную предварительную цензуру в стране, 14 октября 1988 г. проект был опубликован в Таллине в спортивной газете «Spordileht» на эстонском языке, после чего неоднократно перепечатывался в советских газетах, журналах, издавался отдельной брошюрой за счет средств авторов.

На первом Съезде народных депутатов СССР инициативный авторский проект был внесен группой парламентариев в качестве законодательной инициативы и стал концептуальной основой Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации» (далее — Закон СССР о печати). Именно в этот день, 12 июня 1990 г. в Московском Кремле свершился исторический «двойной прыжок» России к свободе и демократии: в одном зале Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации, а в другом Верховный Совет СССР — Закон о печати. Таким образом, российский суверенитет и российская свобода массовой информации соединились в истории.

Принятие союзного закона о печати положило начало российскому законодательству о СМИ. Разрушительная для тоталитарной системы сила данного правового акта таилась прежде всего в ст. 4 и 7. Так, ст. 7 устанавливала, что «право на учреждение средства массовой информации принадлежит Советам народных депутатов и другим государственным органам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, творческим союзам, кооперативным, религиозным, иным объединениям граждан, созданным в соответствии с Законом, трудовым коллективам, а также гражданам СССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста».

Воспользовавшись этой нормой, трудовые коллективы редакций целого ряда существующих изданий заявили себя в качестве учредителей и представили свои газеты и журналы на регистрацию в Министерство печати и массовой информации РСФСР. Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь» — его трудовой коллектив получил свидетельство о регистрации № 1. Его примеру последовали другие «толстые» литературные журналы: «Знамя» (№ 20), «Иностранная литература» (№ 25), «Волга» (№ 61), «Дружба народов» (№ 73), «Юность».

(№ 112), «Новый мир» (№ 138), «Урал» (№ 225), «Звезда» (№ 383) и др. Так начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС^[5], ВЛКСМ^[6] и пр.

Союз писателей СССР оказался единственной организацией, попытавшейся в судебном порядке оспорить законность регистрации своих бывших изданий в качестве независимых СМИ. Называя себя «фактическим учредителем», Союз предъявил иск о признании недействительной регистрации журнала «Знамя». Однако судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда не согласилась с доводами истца. В решении по данному делу от 11 декабря 1990 г. указывается, что «журнал „Знамя“ был основан в 1931 г… Союз писателей был образован лишь в 1934 г. и, следовательно, учредителем журнала на момент его создания не был. … Отношения Союза писателей СССР и журнала ограничивались только сферой творческих взаимоотношений. Поэтому Союз писателей СССР не может быть признан и фактическим учредителем журнала на момент его регистрации». Из этого суд сделал вывод: «При таких обстоятельствах Мининформпечати РСФСР правомерно зарегистрировало журнал „Знамя“ по заявлению трудового коллектива редакции, поскольку отсутствовали указанные в ст. 11 Закона о печати и других средствах массовой информации СССР основания к отказу в регистрации журнала». Верховный Суд РСФСР, оставив в силе отказное решение Мосгорсуда, фактически создал прецедент, который впоследствии не был поколеблен.

Обратим внимание также на норму, содержавшуюся в ст. 4 Закона СССР о печати. Она устанавливала: «Редакция средства массовой информации является юридическим лицом, действующим на основании своего устава». С ней взаимодействовала норма ч. 1 ст. 16: «Редакционный устав средства массовой информации принимается на общем собрании журналистского коллектива редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей ее состава и утверждается учредителем». Именно эти нормы позволили многим редакциям, существовавшим ранее лишь в качестве внутренних подразделений издательств, стать самостоятельными юридическими лицами. Естественно, выделяясь из состава издательств, эти редакции имели юридическую возможность требовать составления разделительного баланса, поскольку всякое юридическое лицо должно иметь обособленное имущество. В результате многие газетно-журнальные издательства КПСС постепенно превратились из фактических издательских домов в предприятия по эксплуатации зданий, сдающие помещения редакциям в аренду.

Впрочем, некоторые издания лишились права требовать свою долю в имуществе издательств после подавления попытки государственного переворота в августе 1991 г. Известно, что Указ Президента РСФСР от 22.08.1991 № 76 «О деятельности ТАСС, Информационного агентства.

«Новости» и ряда газет по дезинформации населения и мировой общественности о событиях в стране" приостановил выпуск газет «Правда», «Советская Россия», «Гласность», «Рабочая трибуна», «Московская правда» и «Ленинское знамя» как изданий КПСС — «за активную поддержку противозаконных действий ГКЧП СССР и пропаганду акций, направленных на насильственное свержение конституционного строя». Спустя неделю все эти издания были переучреждены их трудовыми (или журналистскими) коллективами. В этой связи Президент РСФСР Указом от 11.09.1991 № 111 «О мерах по защите свободы печати в РСФСР» признал утратившим силу свое решение о приостановлении выпуска коммунистических газет и принял к сведению, что эти СМИ зарегистрированы «как независимые издания». Редакция «Правды» пыталась в судебном порядке доказать, что «имущественные, финансовые и другие права» прежней газеты «перешли к новому учредителю — первичной журналистской организации „Правды“». При этом истец ссылался на устав редакции, где говорилось, что редакция создана 5 мая 1912 г. Однако, говорилось в том же уставе, сама газета учреждена лишь 29 августа 1991 г. С точки зрения Закона СССР о печати такое было абсолютно невозможно, поскольку редакция осуществляет свою деятельность только после регистрации СМИ (ч. 1 ст. 8). Отсюда следует, что редакция независимой общественно-политической газеты «Правда» не может быть правопреемником редакции общеполитической газеты ЦК КПСС «Правда».

Союзный закон о печати проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 г. ему на смену пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Как и союзный, российский закон родился из инициативного проекта тех же авторов.

В процессе прохождения законопроекта в Верховном Совете РФ различными субъектами права законодательной инициативы было внесено 79 поправок, 26 из которых были учтены. На стадии окончательного принятия, 19 декабря 1991 г. получили одобрение еще несколько поправок, в том числе две, резко снижающие демократический потенциал закона и представлявшие реальную угрозу свободе прессы. Одна из них касалась ст. 41 «Конфиденциальная информация» и обязывала редакции СМИ раскрывать источник не только по требованию суда, но также прокурора и следователя. Вторая поправка изменяла содержание ст. 50 «Скрытая запись» с точностью до наоборот, предлагая установить запрет на использование журналистами скрытой видеои аудиозаписи, кинои фотосъемки.

Принятые поправки вызвали возмущение в обществе и под угрозой президентского вето парламент вернулся к рассмотрению Закона о СМИ, чтобы практически без дискуссий отменить обе поправки. Вот почему Закон о СМИ, принятый 19 декабря 1991 г., датируется 27 декабря 1991 г.

• [1] В то же время еще в начале 2000;х гг. был обоснован тезис о формировании правамассовой информации (права СМИ) как комплексной отрасли права и правовой науки.(См.: Федотовы. Л. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Международные отношения. 2002). С такой позицией соглашается, в частности, профессорА. Г. Рихтер, указывая, что «законодательство о СМИ, сформировавшееся в 1990;е гг. какотрасль российского законодательства, в настоящее время перерастает в отрасль правав широком смысле этого понятия» (см.: Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики: учебник. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 14.
• [2] См.: Актуальные проблемы информационного права / И. Л. Бачило, В. А. Копылов, М. А. Федотов [и др.] // Труды по интеллектуальной собственности. 2000. Т. 2. № 1.С. 29.
• [3] Собрание Узаконений РСФСР. 1917. № 1. Ст. 7.
• [4] Закон о печати: запись круглого стола в Обществе «Мемориал» [Электронныйресурс] / подготовлено Е. Фанайловой // Радио Свобода. 2015, 29 июля. URL: https://www.svoboda.org/a/27 159 049.html (дата обращения: 14.03.2019).
• [5] Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов — ВЦСПС.
• [6] Всесоюзный ленинский коммунистический союз молодежи — ВЛКСМ.