Аттестация гражданских служащих

Понятие, значение и принципы аттестации

Становление и развитие новой российской государственности, повышение научно-технического потенциала России выдвигают принципиально новые требования к руководителям, специалистам и другим работникам различных отраслей экономики и органов управления, организации и содержанию их подготовки и переподготовки.

Современная кадровая политика предъявляет серьезные требования не только к профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации, но и к оценке работы кадров. В связи с этим неуклонно возрастает значение аттестации работников как одной из важнейших организационно-правовых форм проверки (контроля) и оценки профессиональных и других качеств руководителей всех уровней, а также специалистов. Это в полной мере относится и к государственным гражданским служащим.

Вопрос о правовом регулировании аттестации имеет важное практическое значение в регулировании отношений в сфере труда.

Между тем до настоящего времени в законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение понятия аттестации.

Не восполнен этот пробел в Трудовом кодексе РФ. В п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ указывается только на право работодателя расторгнуть с работником трудовой договор в случае несоответствия работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, а п. 14 ч. 2 ст. 81 ТК РФ носит отсылочный характер, указывая, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.

Отсутствует понятие аттестации и в федеральных законах, регулирующих труд (службу) государственных служащих. В Законе о государственной гражданской службе в ст. 48 (в ред. Федерального закона от 08.06.2015 № 147-ФЗ) указывается лишь на цель проведения аттестации гражданского служащего — определение его соответствия замещаемой должности гражданской службы.

Проблемы правового регулирования аттестации работников в условиях сегодняшнего дня занимают далеко не последнее место в науке трудового права и имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение в свете совершенствования трудового законодательства. Это объясняется целым рядом причин. Главная состоит в том, что принятые много лет назад основные нормативные правовые акты об аттестации руководящих работников и специалистов предприятий и организаций в большей части не отражают реалий современного развития экономики, управления и трудового права^[1].

Принятые в последние годы нормативные правовые акты, регулирующие отношения по аттестации работников, носят, как правило, ведомственный или отраслевой характер и на основную категорию работников, занятых в организациях ведущих отраслях экономики и в сфере управления не распространяются^[2].

Такое положение с нормативно-правовой базой по аттестации работников снижает эффективность трудового законодательства в целом, вызывает трудовые споры, ухудшает социально-психологический климат в организациях и обусловливает необходимость обоснования мер по оптимизации законодательства об аттестации работников и практики его применения.

Аттестация в переводе с латинского языка означает «удостоверение», «отзыв»^[3].

В справочной юридической литературе, например в Энциклопедическом юридическом словаре, сказано, что «аттестация должностная — определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности»^[4].

Что касается современной отечественной научной и учебной юридической литературы по трудовому праву, то следует заметить, что в ней понятие аттестации трактуется далеко не однозначно.

Обобщение и анализ суждений большинства ученых по затронутому вопросу приводит к выводу о том, что аттестация работников есть не что иное, как проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, т. е. его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе.

К основным признакам (характеристикам) аттестации ученые в области трудового права относят в основном следующие:

• 1) аттестация всегда вытекает из трудового правоотношения;
• 2) субъектами аттестации являются работники определенной категории, перечисленные в нормативных правовых актах об аттестации, в локальных нормативных актах;
• 3) периодичность проведения аттестация;
• 4) аттестация осуществляется в специальной организационно-правовой форме;
• 5) результаты аттестации всегда имеют под собой определенные правовые последствия для аттестуемого работника;
• 6) она является одним из средств подбора и расстановки кадров руководителей и специалистов.

Говоря о сущности правового регулирования аттестации работников, следует подчеркнуть, что одним из главных ее назначений является создание благоприятных условий для правильного решения следующих юридических вопросов:

• 1) сохранение содержания трудового договора в прежнем виде;
• 2) изменение содержания трудового договора вследствие предстоящей корректировки трудовой функции работника;
• 3) прекращение трудового договора.

Таковы наиболее важные юридические характеристики аттестации.

Сказанное выше позволяет сформулировать следующее понятие аттестации работников.

Аттестация — это юридическая обязанность работников проходить периодическую проверку уровня своей профессиональной подготовки (квалификации) и соответствия занимаемой должности (выполняемой работе), организуемую работодателем в соответствии с установленными правилами и положениями, с целью оптимизации использования кадров, стимулирования роста их квалификации, повышения ответственности, исполнительской дисциплины и установления возможностей сохранения, изменения или прекращения трудовых договоров.

Принципы права находят свое закрепление в нормативных актах, нормах права. Они предопределены требованиями экономических законов организации труда и управления в нашем обществе, служат основой для направления дальнейшего развития трудового законодательства.

Правовые принципы имеют значение не только в нормотворческой, но и в правоприменительной деятельности. Являясь основными руководящими положениями нормативного характера, правовые принципы ориентируют законодателя на принятие соответствующей нормы права и помогают глубже уяснить смысл конкретных норм законодательства, определяют тенденцию развития правовых норм.

Значение основных принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений заключается в следующем:

• 1) отражая суть всего трудового законодательства, принципы отражают политику государства в сфере труда и управления, помогают понять сущность и связь этого законодательства с экономикой, политикой и моралью общества и государства;
• 2) они определяют направления дальнейшего развития трудового законодательства, помогают в правоприменении норм трудового права, особенно в случаях пробелов в трудовом законодательстве;
• 3) принципы служат одним из оснований объединения отдельных норм трудового законодательства в систему данной отрасли;
• 4) они определяют положение субъектов трудового права, их права и обязанности.

Принципы трудового права по сравнению с нормативными правовыми актами трудового законодательства являются более устойчивой правовой категорией. В каждом периоде развития государства и общества они имеют свои особенности, отражая основу (суть) изменившихся нормативных актов. В то же время основные принципы и в дальнейшем остаются основополагающими началами для развития и совершенствования норм трудового законодательства, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения.

Отражая изменения в социально-экономическом развитии России, в трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношениях, естественно, изменились и некоторые принципы правового регулирования этих отношений. Одни из них изменились, другие заменены новыми, что в известной мере сказалось на правовом регулировании условий труда. Это в полной мере относится и к отношениям по аттестации работников. Такое положение связано с реалиями жизни, общественными отношениями, закономерностями развития всего российского права и трудового права, в частности.

Принципы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений имеют существенное значение в правоприменительной практике. И хотя они непосредственно не регулируют поведение участников трудовых правоотношений, но, тем не менее, воздействуют на него, повышают качество толкования и применения правовых норм.

Правовые отношения по аттестации работников имеют свои руководящие положения (начала), отражающие суть нормативных правовых актов, регулирующих этот круг отношений. Эти положения в современных условиях управления в России получили дальнейшее развитие. Они отражаются в принятии ряда нормативных правовых актов, регулирующих по-новому отношения, связанные с аттестацией государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Исходя из целей и задач аттестации государственных гражданских служащих, видимо, можно сделать вывод о том, что основными принципами организации и правового регулирования аттестации указанных служащих ныне должны стать следующие:

• • периодичность и обязательность аттестации;
• • объективность оценки профессиональных и личных качеств аттестуемого работника;
• • дифференциация и определенность требований, предъявляемых при аттестации;
• • гласность проведения аттестации.

Коллектив любого государственного органа или организации в целом, равно как и каждый гражданский служащий в отдельности, заинтересованы в конечных результатах своей гражданской службы. Следовательно, качественное и эффективное использование творческого потенциала гражданского служащего является первоочередной задачей представителя нанимателя, который к тому же должен объективно и справедливо оценить личный трудовой вклад каждого гражданского служащего данного государственного органа. Именно этим целям в первую очередь способствует действующее законодательство, регулирующее отношения по аттестации государственных гражданских служащих.

Аттестуемый государственный гражданский служащий сам заинтересован в своевременной и объективной оценке уровня своего профессионального мастерства, поскольку от результатов такой оценки во многом зависит размер вознаграждения за его службу.

Кроме того, гражданские служащие, показавшие в результате аттестации свои высокие деловые качества и профессиональные знания, могут быть повышены в должности или зачислены в резерв на выдвижение.

Объективность оценки профессиональных и личных качеств аттестуемого — это один из главных принципов аттестации. От соблюдения этого принципа нередко зависит дальнейшая судьба гражданского служащего. Сущность данного принципа состоит в том, что уровень профессиональных и личных качеств аттестуемого должны оцениваться на основе представленных на него объективных показателей и характеристики (отзыва).

С принципом объективности оценки профессиональных и других качеств гражданского служащего тесно связан принцип определенности требований, предъявляемых к нему при аттестации. Этот принцип означает, что гражданскому служащему заранее должно быть известно, на какие вопросы он должен конкретно и предельно ответить аттестационной комиссии в процессе проведения аттестации. Для этого, видимо, необходимо задолго до начала проведения аттестации разработать применительно отдельных категорий гражданских служащих и наименования отдельных должностей, а также с учетом их специализации, полный и квалифицированный перечень вопросов или тестов.

Содержание таких вопросов должно быть актуальным для данного представителя нанимателя. Эти вопросы должны быть конкретными, соответствовать служебной функции аттестуемых служащих и не выходить за пределы их должностных обязанностей, зафиксированных в служебном контракте, должностных инструкциях и положениях, принятых в данном государственном органе.

С подобным перечнем вопросов или тестов работник должен быть ознакомлен заранее, например, одновременно с графиком проведения аттестации.

Как уже отмечалось, аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия занимаемой должности гражданской службы.

Достижению этих целей способствует принцип дифференциации требований, предъявляемых к аттестуемым гражданским служащим.

Сущность этого принципа состоит в том, что правовые предписания об аттестации требуют выяснить соответствие профессиональных качеств гражданского служащего занимаемой им конкретной должности. Следовательно, в ходе аттестации аттестационная комиссия может задавать аттестуемым служащим только те вопросы, которые относятся к их профессиональной деятельности. Не исключаются и такие вопросы, которые относятся к требованиям по более высокой должности, но в пределах той же специальности. Это целесообразно делать для того, чтобы определить возможность аттестуемого для продвижения по службе (повышения в должности). Однако вывод о соответствии или несоответствии занимаемой должности аттестационная комиссия может обосновывать только на знании работником вопросов, относящихся к его должности (служебной компетенции).

Принцип дифференциации требований, предъявляемых к аттестуемым гражданским служащим, самым тесным образом связан с рассмотренным выше принципом определенности предъявляемых при аттестации требований к аттестуемым гражданским служащим, хотя, в известной мере, он имеет самостоятельное значение, позволяет успешнее формировать резерв для выдвижения кадров в государственном органе на повышение в должности, а также предупреждать возникновение служебных споров.

Не менее важным при аттестации гражданских служащих является соблюдение принципа гласности. Он означает, что о предстоящей аттестации, работе аттестационной комиссии, ее результатах должен быть проинформирован каждый гражданский служащий, подлежащий аттестации. Тем самым аттестуемым предоставляется возможность заранее ознакомиться с поступающими на них материалами (характеристикой, отзывом и другими документами). Широкая гласность обеспечивает возможность аттестуемому гражданскому служащему своевременно оспорить высказанные в представленном на него отзыве замечания по работе и, в конечном итоге, предотвратить служебный спор.

Указанные выше принципы правового регулирования аттестации гражданских служащих дают возможность глубже уяснить воздействие правовых норм на общественные отношения и основные направления их развития в современных условиях хозяйствования и управления в России.

Таким образом, аттестация — это одно из правовых средств, с помощью которого обеспечивается в конечном итоге формирование высокопрофессионального кадрового состава руководителей и специалистов государственных органов. Именно с этих позиций следует подходить к оценке аттестации государственных гражданских служащих в свете современного российского законодательства, включая Федеральный закон от 27.07.2003 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами по состоянию на 29.07.2017).

• [1] См.: постановление Совета Министров СССР от 26.07.1973 № 531 «О введенииаттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистовпредприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи» / СП СССР. 1973. № 18. Ст. 103; Положение о порядке проведенияаттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистовпредприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. Утв. постановлением ГКНТ СССР и Госкомтруда СССР от 05.10.1973(с изменениями и дополнениями от 22.10.1979 и 24.11.1986).
• [2] См., например: Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов РФ. Утв. приказом ФТС России от 24.12.2008 № 1658.
• [3] См.: БарихинА. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002.С. 32.
• [4] Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 26.