Формы участия общественности в решении вопросов управления образованием на уровне органов публичной власти в Российской Федерации

В предыдущем параграфе были рассмотрены вопросы управления образовательной организацией и участия общественности в таком управлении.

Государственно-общественное управление в сфере образования предполагает взаимодействие с общественностью не только государственных (муниципальных) образовательных организаций в лице их органов управления, но и государственных и муниципальных органов управления образованием.

Государственно-общественное взаимодействие в управлении образованием может осуществляться как путем создания раздельных, но взаимодействующих органов и форм государственного и общественного управления образованием, так и путем создания совместных органов и форм государственно-общественного управления образованием.

Государственно-общественное взаимодействие в управлении в сфере образования организационно может выстраиваться по уровням взаимодействия государственного субъекта с соответствующим уровнем общественного субъекта. Местный уровень последнего может взаимодействовать как с органом местного самоуправления, так и с образовательной организацией.

Общественная составляющая в таком совместном субъекте должна формироваться с учетом закономерностей формирования общественного субъекта — от граждан на вышестоящие уровни, «снизу вверх"', государственная составляющая — в обратном порядке, «сверху вниз».

Очевидно, что в настоящее время проблема вышла на новый уровень и можно говорить о развитии системы участия общественности в решении вопросов управления образованием на уровне органов публичной власти в Российской Федерации. Такое участие необходимо, поскольку учредитель образовательной организации наделен целым рядом важных решающих полномочий. И если ставится задача подключения общественности к решению ключевых вопросов в сфере образования, ее решение без разработки форм участия общественности в решении вопросов органами управления образованием, учредителями образовательных организаций невозможно.

Особенно ярко возможности учредителя проявляются в отношении государственных и муниципальных учреждений. Так, учредитель выдает бюджетным и автономным учреждениям государственное (муниципальное) задание, а также доводит финансовые средства для его выполнения в форме субсидии. Учредитель вправе по своему усмотрению принимать решения о сокращении государственного (муниципального) задания, это право формально не ограничено законом никакими рамками, реализуется полностью по усмотрению учредителя и является мощным экономическим рычагом воздействия учредителя на учреждение. Учредитель в любой момент может использовать свое право на увольнение руководителя организации по п. 2 ст. 278 ТК РФ, субъективно реализовать полномочия собственника имущества. Все это позволяет в большой мере влиять на подведомственные учредителю учреждения.

Указанные управленческие возможности реализуются учредителем, в свою очередь, с целью достижения поставленных перед ним задач. Например, на уровне муниципального образования стоит задача организовать предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Помимо задач, закрепленных в качестве полномочий федеральным законом, перед органами управления образованием ставятся также различные политические задачи в области повышения качества образовательных услуг (например, достижение определенного охвата детей дополнительным образованием, определенного уровня средней заработной платы педагогов, что необходимо для качественного кадрового обеспечения сферы образования, и т. п.). Для решения поставленных задач необходимо формирование эффективной для их решения сети образовательных учреждений (и иных организаций), а также обеспечение эффективного распределения различных видов оказываемых услуг между ними, возможность влиять на развитие сети, на качество оказываемых услуг. Законодательство дает учредителю такие возможности.

Управленческие рычаги на уровне учредителя также необходимо оценивать с точки зрения формирования концепции единых отраслевых показателей эффективности — в том смысле, что показатели эффективности отрасли образования в целом должны коррелировать с показателями эффективности региональных и муниципальных систем образования, которые, в свою очередь, предопределяют показатели эффективности работы конкретной образовательной организации и далее — каждого работника. Механизмом реализации такой единой системы показателей эффективности как раз и будут выступать такие инструменты, как программные и политические решения на уровне органов управления образованием, инструмент государственного (муниципального) задания на уровне образовательной организации и инструмент эффективного контракта на уровне работника.

Вместе с этим законодательство предоставляет учредителю широкие возможности, которые могут быть использованы не только для оказания управленческого влияния на подведомственные учреждения, но и для оказания административного давления на руководителя образовательной организации.

Законом об образовании к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности отнесены:

• 1) разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов;
• 2) материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с ФГОС, ФГТ, образовательными стандартами;
• 3) предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования;
• 4) установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ;
• 5) прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, если иное не установлено Законом об образовании, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников;
• 6) разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации;
• 7) разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации, если иное не установлено Законом об образовании;
• 8) прием обучающихся в образовательную организацию;
• 9) определение списка учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями;
• 10) осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения;
• 11) индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также хранение в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях;
• 12) использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения;
• 13) проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования;
• 14) обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся;
• 15) создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации;
• 16) создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом;
• 17) приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации;
• 18) установление требований к одежде обучающихся, если иное не установлено Законом об образовании или законодательством субъектов РФ;
• 19) содействие деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством РФ;
• 20) организация научно-методической работы, в том числе организация и проведение научных и методических конференций, семинаров;
• 21) обеспечение создания и ведения официального сайта образовательной организации в сети Интернет;
• 22) иные вопросы в соответствии с законодательством РФ.

Указанные вопросы НЕ должны решаться никем иным, кроме самой образовательной организации, и учредитель не имеет права требовать того или иного решения этих вопросов. Вместе с тем, реализуя свои полномочия по формированию заданий, утверждению планов финансово-хозяйственной деятельности, выбору руководителя учреждения, учредитель по факту может предъявлять конкретные требования в рамках описанной выше компетенции образовательной организации.

Однако в действительности правовое регулирование не является единственным способом регулирования общественных отношений. Несмотря на то что правовых рычагов воздействия на случай субъективистской реализации полномочий не предусмотрено, существуют ограничения учредителя неправового характера. Практика показывает, что в подобных ситуациях правовые средства решения конфликтов оказываются менее эффективными, чем политические действия учреждения — обращение к вышестоящим органам, привлечение общественности, освещение ситуации в средствах массовой информации.

Во-первых, перед самим учредителем поставлены определенные задачи, и его качество работы оценивается как на более высоком уровне в рамках сферы образования, так и на соответствующем уровне центральным органом исполнительной власти, главой муниципалитета, губернатором и т. п. Соответственно, учредитель не принимает решений произвольно, перед ним стоят четкие задачи и целевые показатели, которые служат защитой для тех учреждений, которые работают эффективно и, следовательно, работают на их достижение.

Во-вторых, в Российской Федерации в течение длительного времени развивается система оценки качества образования, независимая от органов управления образованием. Все конфликты, возникающие по вопросам оптимальных управленческих решений на уровне учредителя, фактически являются спорами о понятии качества образования. Формирование четкого понимания качества образовательной услуги, существование независимых рейтингов, результатов мониторинга и иных объективных показателей качества работы конкретных учреждений позволит существенно снизить субъективность в принятии учредителем решений. На данный момент во многом правовые решения, обеспечивающие большую свободу усмотрения для учредителя, вызваны именно отсутствием единого представления о понятии качества образования и объективной независимой системы оценки такого качества, результаты которой были бы в достаточной мере авторитетны, чтобы заменить усмотрение учредителя.

В этом смысле утверждение, что учреждения полностью не имеют никаких рычагов воздействия на учредителя, не в полной мере соответствует действительности. Правовые рычаги влияния отсутствуют, однако имеются политические рычаги и логика функционирования системы управления образованием, которые могут эффективно ограничить усмотрение учредителя.

В ряде вопросов Закон об образовании ограничивает усмотрение учредителя. Например, муниципальные органы управления образованием фактически лишены возможности свободного принятия решений о реструктуризации подведомственной сети учреждений, так как реорганизация или ликвидация учреждения возможны только в случае одобрения такого решения специальной, созданной на уровне региона, комиссией.

Кроме того, Закон об образовании возлагает на учредителя определенную ответственность за результаты своей управленческой работы. Так, если в результате образовательная организация ликвидируется либо лишится лицензии или государственной аккредитации, именно на учредителя будет возложено обеспечение перевода обучающихся в аналогичные организации.

Общественность зачастую подключается к процессам взаимодействия учредителя и подведомственного учреждения, однако формы такого участия разнообразны и на данный момент не институционализированы. Такими формами могут выступать персональные обращения к учредителю, обращение с открытыми письмами, переговоры на различных площадках, организация мероприятий (конференций, круглых столов, митингов и т. п.). Практика показывает, что активное выражение общественностью своей позиции может стать решающим при разрешении того или иного конфликта на уровне учредителя образовательной организации.

Кроме того, складывается практика все более и более активного участия представителей общественности в принятии органами управления в сфере образования решений, в том числе нормативных правовых актов. Вопрос, насколько существенное влияние на сферу образования оказывают управленческие решения соответствующих органов, не требует дополнительных комментариев, поэтому участие общественности в ходе принятия решений государственными и муниципальными органами критически важно для сферы образования.

Формы такого участия многообразны:

• • обращение с заявлениями, жалобами, предложениями и т. п.;
• • участие в обсуждении решений в качестве эксперта;
• • участие в общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов;
• • участие в различном статусе в деятельности общественных объединений, общественных палат, специализированных рабочих групп, советов, комиссий и т. п.

Кроме того, такими формами являются рассмотренные в следующем параграфе независимая оценка качества образования, общественная аккредитация, профессионально-общественная аккредитация, педагогическая экспертиза.

Можно констатировать, что если система привлечения общественности к управлению сферой образования на уровне образовательной организации сложилась и может быть признана эффективной, то на уровне органов управления образованием только формируется диалог с общественностью и предпринимаются отдельные попытки принятия решений с учетом интересов общества (для которого, собственно, и функционирует система образования). Вместе с тем именно сфера образования в данном случае является лидером среди других социальных сфер.