Активное избирательное право: законодательство и судебная практика

АКТИВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Право граждан избирать, участвовать в формировании избираемых населением органов государственной власти и местного самоуправления является одной из важнейших характеристик демократического государства Данное право закреплено в ст 32 Конституции РФ¹, а основные условия и порядок реализации данного права определены в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»² (далее — Федеральный закон) По своей правовой природе активное избирательное право является субъективным, поскольку принадлежит конкретному индивиду, обладающему юридически значимыми признаками, охраняется законом, подлежит правовой защите в случае его нарушения, а также может быть ограничено в соответствующем юрисдикционном порядке Вместе с тем, будучи индивидуальным правом, оно может быть реализовано только в результате коллективного волеизъявления в ходе выборов: голос каждого гражданина значим как юридически, так и политически, но связь индивидуального и коллективного начал в процессе реализации активного избирательного права нерасторжима.

Юридическое оформление признания за гражданином активного избирательного права осуществляется путем составления списков избирателей. Согласно п. 4 ст. 17 Федерального закона основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом, иным законом, — факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права, права на участие в референдуме) либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом, иным законом, — другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами Активным избирательным правом в соответствии со ст 4 Федерального закона обладают дееспособные граждане Российской Федерации, не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, достигшие на день голосования 18 лет, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа Законом субъекта Российской Федерации активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округаПод избирательным округом закон понимает территорию, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). Поэтому единый избирательный округ включает в себя всю территорию, на которой проводятся выборы, одномандатный или многомандатный избирательный округ включает территорию избирательного округа, в котором избираются соответственно один или несколько депутатов Таким образом, Федеральный закон предполагает формирование органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, его населением. В обзоре судебной практики рассмотрения жалоб о нарушении избирательных прав³ старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ кандидат юридических наук, А В Павлушкин делает вывод о том, что установление принципа формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации его населением не является нарушением права граждан Российской Федерации, не имеющих места жительства на территории определенного субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства. Поддерживая данную точку зрения, необходимо отметить, что подобное условие логически вытекает из природы политического представительства: правом представления собственных интересов может наделять тот субъект, который имеет для этого соответствующие юридические основания (к которым бесспорно относится наличие места жительства на территории избирательного округа) Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴ депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом Поскольку согласно п 4 ст 4 Федерального закона активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа, то депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются полномочиями гражданами Российской Федерации, имеющими место жительства на территории данного субъекта Российской Федерации Следовательно, для участия гражданина Российской Федерации в избрании органов государственной власти субъекта Российской Федерации недостаточно просто проживания гражданина на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, необходимо наличие регистрации по месту жительства на территории данного субъекта Представляет интерес в связи с этим одно из судебных дел⁵

Законом Калужской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Калужской области» граждане Российской Федерации, зарегистрированные по месту пребывания в общежитиях и имеющие место жительства в Калужской области, были наделены активным избирательным правом на указанных выборах по избирательному округу, где находилось одно из общежитий Заместитель председателя избирательной комиссии Калужской области дал разъяснения о порядке применения данной нормы, указав, что лица, имеющие место жительства в другом субъекте Российской Федерации и зарегистрированные на территории Калужской области по месту пребывания, не включаются в списки избирателей Также в разъяснениях было указано, что подписи в подписных листах избирателей, зарегистрированных по месту пребывания в округе, где они не имеют места жительства, признаются недействительными Полагая, что указанные положения противоречат федеральному законодательству и препятствуют реализации их активного избирательного права на выборах депутатов Законодательного Собрания Калужской области, И. и М. обратились в Калужский областной суд с заявлением о признании незаконными указанных разъяснений Верховный Суд РФ определением от 14 декабря 2004 г. признал разъяснения заместителя председателя избирательной комиссии Калужской области законными, установив, что указанные в разъяснениях основания для включения гражданина в списки избирателей на конкретном избирательном участке полностью соответствуют требованиям Федерального закона. В соответствии с п .4 ст. 17 Федерального закона в списки избирателей на конкретном избирательном участке допускается включение лиц, которые временно пребывают на территории данного участка, но не имеют на данной территории места жительства. Обязательным условием для этого является нахождение места жительства на территории избирательного округа По поводу права граждан на подписи в поддержку кандидата Верховный Суд РФ указал, что «граждане, место жительства которых по данным регистрационного учета не расположено на территории соответствующего избирательного округа, не обладают активным избирательным правом, и их подписи в поддержку кандидата, баллотирующегося по этому округу, признаются недействительными».

Федеральный закон допускает исключение из общего правила Так, согласно п 4 ст 4 Федерального закона активное избирательное право может быть законом предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

Например, Избирательным кодексом Приморского края предусмотрено, что гражданин Российской Федерации, находящийся на судне, которое в день голосования находится в плавании, а избирательный участок, образованный на данном судне, находится вне пределов одномандатного избирательного округа, в котором расположено место жительства этого гражданина, при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Приморского края наделяется активным избирательным правом в том одномандатном избирательном округе, к которому отнесен данный избирательный участок, при условии, что место жительства гражданина находится на территории Приморского края⁶

Таким образом, предоставление активного избирательного права гражданину, не имеющему места жительства на территории избирательного округа, может быть осуществлено только законом, при этом перечень оснований такого предоставления должен быть закрытым Так, Верховным Судом РФ было рассмотрено дело по заявлению Заблоцкого о нарушении его избирательного права, выразившемся, на его взгляд, в том, что ему не была предоставлена возможность участвовать в выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области В день голосования он находился под стражей в следственном изоляторе города Таганрога Ростовской области и, по его мнению, администрация следственного изолятора не предоставила ему возможность принять участие в голосовании, а избирательные комиссии Ростовской области и Таганрогские окружные избирательные комиссии № 16 и № 17 не приняли необходимых мер для реализации его избирательного права Как установлено из материалов дела, место жительства Заблоцкого находится в Таганроге на территории округа № 17. На день проведения выборов депутатов Законодательного Собрания области заявитель находился под стражей в следственном изоляторе, расположенном в этом же городе, но на территории другого округа В определении от 20 ноября 2003 г Верховный Суд РФ указал, что основанием для включения гражданина в списки избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка. Иные случаи включения граждан в списки избирателей также должны быть установлены законом, однако ни федеральное законодательство, ни законодательство области о выборах не предоставило активное избирательное право гражданам, содержащимся под стражей в местах временного пребывания, расположенных за пределами избирательного округа. На этом основании Верховный Суд РФ пришел к выводу, заключавшемуся в том, что заявитель не мог участвовать в выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области, поскольку он находился за пределами избирательного округа, в котором расположено его место жительства. Участие граждан в выборах за пределами избирательного округа, в котором находится его место жительства, законом не предусмотрено⁷

Споры о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке, временно прибывающего на территории данного участка, были вызваны неточностью формулировки нормы, изложенной в п 4 ст 17 Федерального закона, которая предусматривала наличие у данного гражданина места жительства на территории избирательного округа Федеральным законом от 21 июля.

2004 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»⁸ было внесено изменение в данную норму, в соответствии с которой основанием для включения в список избирателей граждан, временно пребывающих на территории избирательного участка, является ни место жительства на территории избирательного округа, а наличие у гражданина активного избирательного права. Данная формулировка является более точной и согласованной с иными нормами Федерального закона В соответствии со ст 2 Федерального закона избирателем признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, которое, как мы уже рассмотрели выше, может быть законом предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа То есть, круг лиц, обладающих активным избирательным правом, несколько шире круга лиц, имеющих место жительства в избирательном округе Судами разъяснено также, что активным избирательным правом должен обладать гражданин и при обжаловании решений и действий, нарушающих его избирательные права Так, гражданин Л. обратился в суд с заявлением об отмене решения окружной избирательной комиссии № 37 и Санкт-Петербургской избирательной комиссии о признании М. избранным депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва и признании результатов выборов депутатов Законодательного Собрания СанктПетербурга третьего созыва по избирательному округу № 37 недействительными по тем основаниям, что при проведении выборов были допущены существенные нарушения избирательного законодательства, не позволяющие определить действительную волю избирателей .

Верховный Суд, ссылаясь на п. 10 ст. 75 и п. 18 ст. 2 Федерального закона, указал, что с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут обращаться граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом⁹

Поскольку в судебном заседании установлено, что место жительства заявителя Л расположено за пределами избирательного округа № 37, значит, он не обладал в данном округе активным избирательным правом и не являлся избирателем данного округа и, следовательно, издаваемые избирательной комиссией акты, касающиеся выборов депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по данному округу, и результаты выборов не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя Гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме граждан признаются установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (п. 11 ст. 2 Федерального закона) Поэтому четкая регламентация оснований и механизма включения гражданина в списки избирателей является гарантией реализации важнейшего конституционного права граждан Российской Федерации — права избирать .

В соответствии со ст. 17 Федерального закона списки избирателей составляются на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и представляемых в установленном порядке. При всей рутинности указанной процедуры ее соблюдение имеет важнейшее значение и может решающим образом повлиять на оценку действительности результатов прошедших выборов. Известен случай, когда на региональных выборах (Амурская область, 1996 г.) избрание главы региона было признано недействительным потому, что в списки избирателей не включили артель старателей¹⁰. Этот случай (на выборах имел место перевес всего в 189 голосов)¹¹, конечно, уникальный, но далеко не единственный в правовой практике Федеральным законом определены правовые основы регистрации избирателей и предоставлены полномочия Центральной избирательной комиссии РФ по установлению порядка регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума (п. 11 ст. 16). В целях реализации указанной нормы Центральная избирательная комиссия РФ постановлением от 29 декабря 2005 г. № 164/1084−4 утвердила Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума¹² (далее — Положение о регистрации избирателей) По сравнению с ранее существующим Положением о регистрации избирателей, утвержденным постановлением от 29 апреля 2003 г. № 5/37−4¹³, в действующей редакции учтен опыт работы в данном направлении, в связи с чем конкретизированы отдельные его положения, уточнены основные понятия. Так, в определениях «место жительства» и «место пребывания» появились внешние (квалифицирующие) признаки, которые внесли ясность в их правоприменение: появились ссылки на документы, свидетельствующие о фактах места жительства или пребывания граждан В соответствии с Положением о регистрации избирателей под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых граждан, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, по адресу которого гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства органами регистрационного учета, о чем имеется отметка в паспорте гражданина Российской Федерации Под местом пребывания понимается не являющееся местом жительства гражданина жилое помещение, по адресу которого гражданин зарегистрирован органами регистрационного учета, о чем выдано свидетельство о регистрации по месту пребывания Данные определения основаны на положениях Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713¹⁴. Согласно п. 18 указанных Правил при регистрации и снятии с регистрационного учета граждан по месту жительства в их паспортах проставляется оттиск штампа, а в подтверждение регистрации по месту пребывания орган регистрационного учета выдает свидетельство о регистрации по месту пребывания (п 12 Правил) В ранее действующей редакции Положения о регистрации избирателей определения «место жительства» и «место пребывания» были идентичны определениям, содержащимся в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»¹⁵ (далее — Закон РФ). Так, согласно данному Закону РФ под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых граждан, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации Под местом пребывания — гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно Как видно из указанных определений, место жительства может означать как «постоянное проживание», так и «преимущественное проживание», в соответствии с Законом РФ оно не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, так и определение «место пребывания» далеко не всегда отвечало действительности. Так, учитывая специфику районов Крайнего Севера, к которым относится Магаданская область, большое количество жителей области, приобретая жилые помещения в различных городах центральных районов страны в собственность, оформляют постоянную регистрацию по адресам данных жилых помещений. При этом они десятилетиями проживали и продолжают проживать на территории Магаданской области, имея здесь регистрацию по месту пребывания и считая себя северянами, законными жителями региона со всеми вытекающими последствиями Длительное время продолжались споры вокруг института регистрации в целом и правовых последствий, вытекающих из него Важную роль в этом споре играло положение ч. 2 ст. 3 Закона РФ, которой предусмотрено, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ и иными законами В постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713»¹⁶ Конституционный Суд РФ определил правовую суть регистрационного учета Он подчеркнул, что данный институт введен законом в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, поэтому уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только его правом, но и обязанностью. Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал, что «согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства». Далее в постановлении Конституционного Суда говорится: «Регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства».

Вопросы взаимосвязи избирательного права граждан Российской Федерации с их регистрационным учетом исследовались Центральной избирательной комиссией РФ. Так, постановлением от 21 ноября 2006 г. № 190/1192−4 «О работе по организации и осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и использования избирательными комиссиями Чувашской Республики, Приморского края и Астраханской области региональных фрагментов регистра избирателей, участников референдума при подготовке и проведении выборов в законодательные (представительные) органы, государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁷ Центральной избирательной комиссией РФ обобщен и проанализирован опыт работы в данном направлении. В утвержденной данным постановлением Записке указано на сложности, возникающие при определении места учета гражданина в качестве избирателя, и на необходимость определения «места жительства» гражданина исходя из предусмотренного действующим законодательством механизма установления факта нахождения места жительства гражданина на территории соответствующего муниципального образования Как видно из приведенных примеров судебной практики, вопрос реализации активного избирательного права является не таким уж простым, как кажется на первый взгляд. В связи с этим, а также учитывая значимость рассматриваемого права граждан Российской Федерации, в рамках подготовки к федеральным выборам Центральной избирательной комиссией РФ была разработана и постановлением от 28 июня 2007 г. № 18/150−5 утверждена Инструкция о составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и на выборах Президента Российской Федерации¹⁸. В данной Инструкции подробно регламентирован порядок составления и уточнения списков избирателей на избирательных участках Ранее действующие Разъяснения о порядке составления участковой избирательной комиссией списка избирателей для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва и представления его для всеобщего ознакомления, утвержденные постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 24 октября 1995 г № 30/235-П¹⁹ в редакции постановления от 13 ноября 1995 г. № 45/384-П²⁰, не содержали столь конкретных указаний, носили больше формальный характер Более того, Центральной избирательной комиссией РФ разработаны и приняты Методические рекомендации по организации голосования в местах временного пребывания избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва (выписка из протокола заседания от 17 мая 2007 г. № 11−3-5)²¹, Методические рекомендации по реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва (выписка из протокола заседания от 3 мая 2007 г. № 6−4-5)²², Рекомендации по организации голосования граждан Российской Федерации, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации (выписка из протокола заседания от 21 июня 2007 г. № 17−5-5)²³, Рекомендации по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации на судах, находящихся в день голосования в плавании, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации (выписка из протокола заседания от 21 июня 2007 № 17−6-5)²⁴ .

Указанные постановления Центральной избирательной комиссии РФ, на наш взгляд, снимут неопределенность, существовавшую ранее в данном вопросе, и приведут к единообразному применению норм избирательного права.

избирательная система гражданин государственная власть.

Примечания

• 1 Конституция Российской Федерации М, 1993
• 2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
• 3 Комментарий судебной практики. М. , 2004.
• 4 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
• 5 Определение Верховного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. по делу № 85-Г04−7 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс» .
• 6 Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2006. № 11 .
• 7 Определение Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. по делу № 41-Г03−45 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс» .
• 8 Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104 .
• 9 Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2003 г. по делу № 78-Г03−16 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс» .
• 10 Постников А. Е., Алехичева Л. Г. Недействительность выборов. М. , 2001 .
• 11 Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации 1995;1997. Электоральная статистика. М. , 1997. С. 134−135.
• 12 Вестник Центральной избирательной комиссии РФ 2006 № 1
• 13 Вестник Центральной избирательной комиссии РФ 2003 № 4
• 14 Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
• 15 Российская газета. 1993. 10 авг.
• 16 Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 783.
• 17 Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2006. № 11 .
• 18 Постановление Центральной избирательной комиссии РФ «Об Инструкции о составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и на выборах Президента Российской Федерации» от 28 июня 2007 г. № 18/150−5 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс»
• 19 Российская газета. 1995. 1 нояб.
• 20 Российская газета. 1995. 21 нояб.
• 21 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 17 мая 2007 г. № 11−3-5 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс» .
• 22 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 3 мая 2007 г. № 6−4-5 // Справ, правовая система «КонсультантПлюс» .
• 23 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 21 июня 2007 № 17−5-5 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс» .
• 24 Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 21 июня 2007 г. № 17−6-5 // Справ. правовая система «КонсультантПлюс».