Проблемы реализации Федерального Закона о местном самоуправлении

Федеральный Закон о местном самоуправлении (ФЗ — № 131) вступил в силу с января 2009 года. Закон представляет собой универсальный стандарт модели местного самоуправления и является обязательным для исполнения на всей территории РФ. Но на деле исполнению этого федерального закона препятствует сложившаяся практика в различных субъектах России.

И получается парадокс: если формально исполнять все требования ФЗ-131, то во многих субъектах федерации и местное самоуправление становится тоже чисто формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан. Очень сложно все предусмотреть в одном законе, учитывая историческое несовершенство органов местного самоуправления в России.

С другой стороны, органы местного самоуправления являются властью на местах и должны действовать в едином правовом пространстве всего государства. Если для каких-то территорий делаются противоречащие закону исключения, то не может быть разговора и о единстве всего государства. Это противоречит основному закону РФ — Конституции, где преамбулой является равенство всех граждан России перед законом.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

• 1. В каждом регионе формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета местного населения, специфики властных отношений и исторических и религиозных традиций, а также влияния главы региона.
• 2. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
• 3. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
• 4. Наличие в регионе различных этносов и их совместимость на бытовом уровне. Закон разрабатывался с учетом ментальности русского народа и близких ему этносов народов Поволжья, потому что ФЗ-131 базировался на передовой, демократической практике европейского местного самоуправления. Но многие регионы России, особенно на Северном Кавказе, уже практически очищены от русских и русскоязычных и процесс дальнейшего оттока русских из приграничных с Кавказом областей и краев продолжается.
• 5. Местное самоуправление на практике оказалось очень ограниченным, если не чисто формальным. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
• 6. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти, если, конечно, решение этих вопросов посильно для местного бюджета.
• 7. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
• 8. Вместе с тем, муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, как то: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

Существующая система выборов депутатов и глав администраций органов местного самоуправления, а также процедура отзыва депутатов и удаление в отставку глав администраций способствует полному огосударствлению органов местного самоуправления. Далее на практике происходит подмена понятия «местное самоуправление» на «органы местной власти», а последняя не вполне и не всегда выражает интересы населения данной территории.

За этим следует еще более нехорошее и опасное для стабильности в стране явление — лояльность к вышестоящей власти взамен на вседозволенность. Это, по существу, повторение уже дважды пройденных Россией этапов своего исторического развития — при императоре и при ЦК КПСС, с последующими губительными для российского народа явлениями. Но в настоящее время личная лояльность представителей разных уровней власти, не основанная на законодательной основе, влечет за собой и возможность незаконного личного обогащения и порождает несокрушимую коррупционную вертикаль.

Закон о МСУ в России есть, пусть он даже несовершенен — в конце концов, законы можно дорабатывать и совершенствовать. Но есть ли государственная политическая воля для создания подлинного местного самоуправления в европейском понимании смысла этого слова, есть ли еще инициативные люди в России, готовые работать не только во благо себе, но и общества, для работы в органах местного самоуправления? Если таких людей мало и недостаточно для работы в многочисленных органах местного самоуправления Российской Федерации (а это действительно может оказаться так, учитывая всю демографию и качество населения), то, может быть, стоит вернуться к прежней имперской модели управления государством, с постепенным переходом прогрессивных территорий к местному самоуправлению при возможности самофинансирования?

То есть необходимо сделать полную государственную инспекцию территорий с определением их экономического потенциала и демографических показателей. И только после этого, на законодательном высоком уровне решать, какая территория на данное время способна создать эффективные органы местного самоуправления. Остальные же территории должны управляться непосредственно вертикалью власти. Несомненно, многие граждане и жители деградирующих поселений России будут приветствовать такую позицию государства. Одним из важнейших показателей перехода городского округа, района или поселения является их устойчивая самодостаточность. В ином случае, государство все равно будет финансировать эти территории, но при этом будут происходить большие злоупотребления местных властей и расхищение государственной и муниципальной собственности.

Если территория или, еще больше, регион не может обеспечить себя и длительное время является дотационным, то надо вводить антикризисное государственное прямое управление, ни о каком самоуправлении не может быть и речи. Почему другие регионы должны оплачивать безбедную жизнь выборных чиновников местного самоуправления депрессивных территорий, которые и в советские времена вели иждивенческий образ жизни? Если это традиции или ментальность, то это традиции и ментальность конкретной части или группы населения, и пусть они сами и платят за это. Что делать населению данных депрессивных территорий? То же, что делают и все нормальные люди во всем мире — двигаться в поисках лучшей жизни или пытаться изменить ситуацию на местах.

С другой стороны, отток населения из региона — это очень веский довод для введения прямого государственного управления. Потому что неэффективное местное самоуправление — это далеко не элемент демократии. Это, наоборот, деградация и девальвация демократических ценностей. Временное антикризисное прямое государственное управление данной территории ни в коем случае не нарушает права граждан в соответствии с Конституцией РФ, потому что оно вводится для прекращения экономической деградации региона и регион публично объявляется дотационным. Но при введении прямого государственного управления необходимо развивать общественные объединения типа ТОС и др., для подготовки в дальнейшем, при улучшении ситуации и стабильности развития, передачи властных полномочий путем выборов в органы местного самоуправления.

Правительство России внесло в Госдуму законопроект, направленный на повышение эффективности госконтроля за деятельностью органов местного самоуправления. Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «разработан Минрегионом России во исполнение подпункта «а» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 19 февраля 2013 года №Пр-332 по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления 31 января 2013 года, пункта 1 поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2013 года.

Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации разработать совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, обеспечить принятие иных нормативных правовых актов, направленных на повышение эффективности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, на упорядочение правового регулирования отношений, связанных с его осуществлением.

Наряду с такими системными проблемами местного самоуправления, как несоответствие объёма расходных обязательств муниципальных образований их финансовому обеспечению, недостаточность квалифицированных кадров, актуальной и острой проблемой для органов местного самоуправления, прежде всего поселенческого уровня, являются взаимоотношения с органами прокуратуры и иными органами государственного контроля (надзора), в том числе территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (далее — органы контроля).

Избыточность и несогласованность проводимых в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления контрольных мероприятий, дублирование контрольно-надзорных функций органов контроля различного уровня, отсутствие координации их деятельности вызваны несовершенством правового регулирования в данной сфере.

В связи с этим законопроект предлагает закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(далее — Закон о местном самоуправлении) единые подходы к осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе к организации плановых и внеплановых проверок, сообщается на сайте правительства России.

Плановые проверки будут осуществляться органами контроля, как правило, совместно на основании ежегодных планов, согласованных с прокуратурой субъекта Российской Федерации. Тем самым определяется координирующая функция органов прокуратуры в данной сфере.

Проверки одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления предлагается проводить не чаще одного раза в два года. Устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможны внеплановые проверки по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации.

Также предлагается ввести запрет на истребование органами контроля информации и сведений, размещённых на официальном сайте органа местного самоуправления либо официально опубликованных в средствах массовой информации. При этом орган местного самоуправления в ответе на запрос будет обязан сообщить источник официального опубликования или размещения соответствующей информации.

Законопроектом предусматривается, что срок, устанавливаемый органами контроля для предоставления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления информации по запросу, должен составлять не менее 10 рабочих дней. Также определяется закрытый перечень случаев, при которых допускается сокращение указанного срока.

Принятие законопроекта, предлагающего системный подход к вопросам осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, позволит скоординировать деятельность органов контроля, исключить случаи дублирования контрольно-надзорных функций органов контроля различного уровня, устранить избыточный характер контрольных мероприятий.

Предлагаемые законопроектом меры правового регулирования будут способствовать повышению эффективности как государственного контроля (надзора) в отношении органов местного самоуправления, так и деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, организации оказания муниципальных услуг, а значит, позитивно повлияют на социально-экономическое положение муниципальных образований в целом.

Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов федерального бюджета, не отразится на реализации каких-либо государственных программ Российской Федерации.

Законопроект рассмотрен и одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 1 августа 2013 года.

федеральный закон местный самоуправление.