Понятие, задачи, принципы производства по делам об административных правонарушениях

Понятие и задачи производства по делам об административных правонарушениях

О производстве по делам об административных правонарушениях можно говорить как о правовом институте, т. е. системе норм КоАП РФ, призванных обеспечить процесс реализации административной ответственности. Он включает в себя ряд субинститутов (например, подинституты доказательств — гл. 26, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — гл. 27, возбуждения дела — гл. 28, рассмотрения дела — гл. 29 и др.^[1]) и отдельные нормы, содержащиеся в Общей части Кодекса (ст. 1.5,1.6), в гл. 24 и др.^[2]

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство, содержатся и в некоторых подзаконных нормативных актах. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 27.12 КоАП РФ порядок медицинского освидетельствования на состояние алкогольного опьянения устанавливается постановлением Правительства РФ. Уполномоченные ФОИВ и органы исполнительной власти субъектов РФ своими нормативными актами устанавливают перечень должностных лиц, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, применять отдельные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, приказ МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание»).

0 производстве по делам об административных правонарушениях можно говорить как о правоприменительной деятельности, урегулированной процессуальными нормами соответствующего правового института^[3]. Относительно содержания этой деятельности высказанные в юридической литературе взгляды авторов несколько расходятся. Так, в одних литературных источниках эта деятельность сводится к рассмотрению правоприменителями дел об административных правонарушениях^[4]. По мнению других авторов, эта деятельность включает в себя не только рассмотрение дела, но и применение мер административнопроцессуального обеспечения^[5]. Производство по делам об административных правонарушениях в некоторых публикациях представлено в виде деятельности по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях^[6]. В других — как комплекс действий компетентных органов (должностных лиц), направленных на назначение и исполнение административного наказания^[7].

Помимо отсутствия единства в определении содержания деятельности, именуемой производством по делам об административных правонарушениях, эти определения страдают и еще одним существенным недостатком. Их авторы пытаются раскрыть содержание и сформулировать понятие производства через составляющие его части — стадии (возбуждение дела, рассмотрение дела). Но последние, сами по себе как правовая конструкция, состоящая из совокупности административно-процессуальных действий, нуждаются в определении и раскрытии их содержания (что является предметом одной из последующих тем). Попытка определить неизвестное (производство) через его части (стадии) — другое неизвестное представляется малопродуктивной с точки зрения познания сущности производства по делам об административных правонарушениях.

Поэтому представляется более удачным (в то же время наименее распространенным в административно-правовой литературе) определение производства по делам об административных правонарушениях как урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по пресечению административного правонарушения, объективному установлению и рассмотрению обстоятельств его совершения и назначению наказания лицу, его совершившему^[8]. Несмотря на неполноту данного определения (как и любого другого), оно выгодно отличается от ранее приведенных тем, что акцентирует внимание на сущностных аспектах производства по делам об административных правонарушениях (пресечение процессуальными средствами правонарушения, установление обстоятельств его совершения и др.). Примечательно, что такой подход к определению понятия производства по делам об административных правонарушениях соответствует и воззрениям ученых-процессуалистов на понятие и содержание уголовного процесса. Схожесть задач и содержания этих двух видов процессуальной деятельности обусловливает правомерность аналогичного подхода к определению их понятия.

Итак, производство по делам об административных правонарушениях можно рассматривать как регламентируемую административно-процессуальными нормами деятельность (систему административно-процессуальных действий), позволяющую пресечь административное правонарушение, установить обстоятельства его совершения, квалифицировать содеянное, назначить наказание лицу его совершившему, либо освободить его от ответственности (т. е. разрешить дело в соответствии с законом) и обеспечить исполнение принятого решения^[9].

Однако, анализ административно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о необоснованном ограничении (авторами приведенных выше дефиниций) производства лишь деятельностью правоприменителей (органов, должностных лиц). Бесспорно, что являясь субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, они обязаны осуществлять административно-процессуальные действия, по пресечению административных правонарушений, установлению обстоятельств их совершения, назначению виновным справедливых наказаний. Их деятельность составляет основное содержание производства по делам об административных правонарушениях. Но этим содержание производства не исчерпывается. Производство слагается из системы процессуальных действий, в которых кроме органов и должностных лиц участвуют и многие другие лица, так или иначе вовлеченные в производство. В одних случаях, в силу предоставленных им полномочий они сами совершают процессуальные действия: заявляют ходатайства, представляют доказательства, заявляют отводы, обжалуют постановления (лицо в отношении которого ведется производство, его законный представитель, защитник, потерпевший и его представитель). В других случаях, не выполняя самостоятельных процессуальных действий, они участвуют в них (понятой, специалист, переводчик). КоАП РФ в нормах гл. 25 определяет названных и некоторых других лиц как участников производства по делам об административных правонарушениях, наделяя их процессуальными правами и обязанностями, реализуемыми при осуществлении тех или иных административно-процессуальных действий.

Предусмотренные соответствующими нормами разд. IV КоАП РФ действия некоторых из них инициируют возбуждение дела об административном правонарушении (например, обращение потерпевшего с заявлением о совершенном в отношении него правонарушении), способствуют установлению фактических обстоятельств правонарушения (дача показаний свидетелем, потерпевшим, представление доказательств лицом, привлекаемым к административной ответственности), предупреждают возможную необъективность при рассмотрении дела (заявление отвода), инициируют исправление ошибок, нарушений при назначении наказания (обжалование постановления по делу) и т. п.

Обобщая изложенное, можно предложить следующую дефиницию понятия производства по делам об административных правонарушениях — регулируемая нормами административно-процессуального права деятельность (система процессуальных действий) уполномоченных органов, должностных лиц и иных участвующих в ней лиц по пресечению процессуальными мерами административных правонарушений, установлению обстоятельств их совершения, назначению наказания (либо освобождению от него) и обеспечению исполнения принятого решения.

Как известно, под формой управленческой деятельности понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия юридического характера или имеющее определенное юридическое значение. Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. В рамках административного производства указанная форма имеет процессуальный характер, что позволяет выделить административнопроцессуальную форму как особую разновидность административноправовой формы^[10]. Однако понятие, состав, иные аспекты регламентации процессуальной формы применительно к производству по делам об административных правонарушениях как составной части административного процесса детально не разработаны (в отличие от процессуальной формы иных видов юридического процесса)^[11]. Вместе с тем понятие процессуальной формы является фундаментальной категорией, характеризующей закономерности структуры всех видов юридической практики; ее назначение — служить научно-методологическим инструментом познания содержания юридического процесса. Процессуальная форма — атрибут юридической ответственности, без которой ее наступление просто не может иметь места^[12]. Юридическая процессуальная форма как таковая представляет собой специфическую научную конструкцию в понятийном аппарате юридического процесса, характеризующую модель внутренней структуры правовых форм деятельности и отражающей закрепленные в процессуальном законодательстве организационные закономерности деятельности участников юридического процесса, выражаемые определениями процессуального режима, процессуального производства и процессуальной стадии^[13]. Иными словами, процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел^[14].

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях основными элементами процессуальной формы являются группы норм, регулирующих: цели, задачи и принципы производства, круг его участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства, сроки совершения действий, виды и условия использования доказательств, подведомственность дел, властных действий; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; порядок использования процессуальных расходов; издержки производства^[15].

Таким образом, общую характеристику процессуальной формы производства по делам об административных правонарушениях в целом представляется целесообразным представить через составляющие ее содержание структурные элементы (рис. 7).

Для более удобного запоминания представленной системы элементов составляющих процессуальную форму производства по делам об административных правонарушениях целесообразно использовать ключевое слово, посредством, которого можно использовать буквы его составляющие в качестве условных обозначений каждого из элементов указанного производства. Таким словом вполне может быть «ПРОИЗВОДСТВО», где:

П — подведомственность (подведомственность дел, властных действий) ;

Р — расходы (порядок использования процессуальных расходов);

Рис. 7. Структурные элементы содержания процессуальной формы производства по делам об административных правонарушениях (АП)

О — оформление (содержание и порядок оформления процессуальных документов);

И — издержки (издержки производства);

3 — задачи (задачи, цели и принципы производства);

В — виды участников (участники производства их права и обязанности);

О — обеспечение (виды, размеры и порядок применения принудительных мер процессуального обеспечения);

Д — доказательства (виды и условия использования доказательств);

С — сроки (сроки совершения процессуальных действий);

Т — тактика (тактические приемы осуществления процессуальных действий в рамках производства);

В — виды действий (виды процессуальных действий и порядок их осуществления);

О — отрезки (стадии производства)^[16].

Процессуальные документы, составляемые судьями, органами, должностными лицами, ведущими производство по делам об административных правонарушениях, являются индивидуальными правовыми актами и делятся на две группы.

I. Правоприменительные акты — решения, устанавливающие меру административного наказания, отменяющие или изменяющие ранее принятые решения о применении наказания или о прекращении производства, т. е. они всегда касаются существа назначенного или оспариваемого наказания (в случае негативного разрешения дела).

Существуют два вида государственно-властных решений данной категории:

• 1) постановление по делу об административном правонарушении, которое, в свою очередь, подразделяется на:
  • а) постановление о назначении административного наказания,
  • б) постановление о прекращении производства по делу;
• 2) решение по результатам обжалования постановления по делу об административном правонарушении или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Оно всегда позитивно для лица, привлекаемого к ответственности, — бремя соответствующего правового ограничения ослабляется, либо лицо полностью восстанавливается в правах.

II. Акты процессуального обеспечения следующих видов:

• 1) определения;
• 2) протоколы;
• 3) поручения;
• 4) запросы;
• 5) представления.

Определения выносятся уполномоченным должностным лицом при принятии им решения об осуществлении тех или иных процессуальных действий в ходе производства по делу.

Протоколы составляются в случае возбуждения дела об административном правонарушении, применении меры пресечения (обеспечения производства по делу) и других случаях исключительно для фиксации процессуальных действий, тем самым протоколы подтверждают легитимность осуществления мер процессуального принуждения. Ими, в частности, удостоверяется правомерность возбуждения дела (в порядке ст. 28.2 КоАП РФ), законность осуществления процессуальных действий, необходимых для аналитического исследования и оценки доказательств (протокол взятия проб и образцов в порядке ч. 3 ст. 26.5), или применения специальных технических средств (ч. 2 ст. 26.8)^[17].

Поручения и запросы (ст. 26.9) являются специфическими способами получения доказательств.

Представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13), выносятся по результатам рассмотрения дела и выполняют превентивнопрофилактическую функцию.

Производство по делам об административных правонарушениях направлено на решение задач, сформулированных в ст. 24.1 КоАП РФ.

1. Всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Всесторонность предполагает установление и исследование всех обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела. В обязательный перечень таких входят обстоятельства, предусмотренные ст. 4.1,.

26.1 КоАП РФ (в их числе — обстоятельства, характеризующие правонарушение, личность правонарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие его ответственность, и др.).

Полнота выяснение обстоятельств дела означает исследование по каждому из подлежащих выяснению обстоятельств совокупности доказательств, необходимых и достаточных для признания тех или иных обстоятельств, достоверно установленными.

Объективное выяснение обстоятельств дела предполагает беспристрастность правоприменителя в оценке доказательств, исследование и учет как уличающих, так и оправдывающих доказательств, отягчающих и смягчающих административную ответственность.

Своевременность выяснения обстоятельств дела означает соблюдение установленных КоАП РФ процессуальных сроков: составления протокола об административном правонарушении, административного расследования, рассмотрения дела, пересмотра вынесенного постановления и др.

КоАП РФ не только провозглашает задачу всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, но и содержит нормы, обеспечивающие (гарантирующие) выполнение этих задач.

Например, объективность гарантируется нормами КоАП РФ, предусматривающими отвод и самоотвод судьи, должностного лица при наличии обстоятельств, свидетельствующих о его пристрастности, предвзятости, необъективности.

Недопустимость пребывания лица, совершившего правонарушение, под угрозой наказания неоправданно длительное время (своевременность выяснения обстоятельств дела) гарантируется установлением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Всестороннее выяснение обстоятельств дела обеспечивается правом участников производства, имеющих правовой интерес в его исходе, представлять доказательства, заявлять ходатайства об истребовании, исследовании доказательств и др.

• 2. Разрешение дела в соответствии с законом — центральная, основная задача производства по делам об административных правонарушениях. Предпосылкой ее решения является всестороннее, полное и объективное выяснение всех обстоятельств.
• 3. Обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления является важной задачей производства. Неисполнение принятого по делу решения «обесценивает» само производство, во многом лишает его смысла, подрывает авторитет закона, судьи, органа, должностного лица, его применившего.

Ставя перед производством эту задачу, КоАП РФ устанавливает и процессуальные меры, способствующие ее решению. Это такие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как доставление, административное задержание, изъятие вещей, арест товаров, транспортных средств и др., предусмотренные гл. 27 КоАП РФ. Их применение до вынесения постановления по делу позволяет исполнить впоследствии назначенные наказания (административный арест, конфискация, выдворение и др.).

4. Выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, служит целям частной и общей превенции. Помимо того, что достижению этих целей служит само административное наказание, назначенное лицу, совершившему административное правонарушение, законодатель требует при выяснении обстоятельств дела устанавливать причины административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению, и принимать меры по их устранению.

Для решения этой задачи КоАП РФ наделяет правоприменителя полномочиями внесения различным организациям и должностным лицам представления об устранении указанных причин и условий. При этом Кодекс устанавливает административную ответственность за непринятие необходимых мер по такому требованию.

• [1] См.: гл. 25, 29.1, 30 КоАП РФ.
• [2] Кисин В. Р., Попугаев Ю. И. Содержание административной ответственности, состояние и проблемы ее правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя. 2015. № 2.
• [3] Маркина Э. В., Сосновская Ю. Н. Актуальные вопросы по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними при проведении массовых мероприятий // Международный журнал «Актуальные административного права и процесса». 2017. № 3. С. 163—167.
• [4] Административное право Российской Федерации: учебник / под. ред. А. В. Мели-хина. М.: ЮСТИЦИЯ, 2016.
• [5] Административное право: учебник / под. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникина.2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017.
• [6] Административное право России: учебник для студентов вузов / под ред.В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, Н. В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Юнити-Дана, 2016.
• [7] Административное право: учебник / под. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникина.2-е изд., перераб. и доп.
• [8] Ковшеватский В. И., Жаров В. А. Меры административного предупреждения: проблемы теории и практики применения // Сборник научных статей по материалам всероссийской научно-практической конференции. Тверь, 2017. С. 189—193.
• [9] Маркина Э. В., Сосновская Ю. Н. Актуальные вопросы по повышению эффективности профилактической работы участкового уполномоченного полиции на закрепленном за ни административном участке // Вестник Московского университета. 2017. № 2.С. 183—185.
• [10] Административное право: учебник / под. ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникина.2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРАМ, 2017. С. 248—252.
• [11] Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред.П. А. Лупинская. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С. 49.
• [12] Гагарина П. А., Ковшеватский В. И. Меры административного пресечения в системегосударственного регулирования // Актуальные проблем административного праваи процесса. 2017. № 3. С. 37—39.
• [13] Кисин В. Р., Попугаев Ю. И. Содержание административной ответственности, состояние и проблемы ее правового регулирования / Вестник Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя. 2015. № 2.
• [14] Гагарина П. А., Ковшеватский В. И. Указ. соч.
• [15] Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. А. В. Мели-хина. М.: Юстиция, 2016.
• [16] См.: Зубач А. В. Правовые и организационные основы производства по деламоб административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов: учеб, пособие. М.: Изд-во РТА, 2007.
• [17] Маркина Э. В., Сосновская Ю. Н. Проверка документов, удостоверяющих личностьу граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства документов, как мера административного принуждения // Вестник АЭБ. 2016. № 3. С. 102—106.