История возникновения и развития института временной администрации в России и в зарубежных странах

Ввиду специфических особенностей деятельности и банкротства кредитных организаций, а также их существенного влияния на деятельность других экономических субъектов, законодательство многих развитых стран (США, Япония, Великобритании, Германии, Франция.) содержит особые положения, регулирующие процедуру банкротства банков и других кредитных учреждений, имеющих большое социальное значение.

В мире сложились три основные модели принудительной ликвидации и банкротства банков: административная, судебная и смешанная. Административная процедура применяется в США, Южной Корее и Японии. В этих странах решение о ликвидации банка принимается органом банковского надзора, а непосредственно ликвидацией занимается специализированная государственная организация. В США, например, это Корпорация по страхованию вкладов, которая также обеспечивает выплаты по вкладам разорившихся банков. Судебный порядок ликвидации банка применяется в Великобритании, Канаде и Австралии. Процедуру банкротства и ликвидации там ведут профессиональные арбитражные управляющие. В Германии, Франции и Италии процесс ликвидации смешанный — в нем принимают участие как органы банковского надзора, так и суд. На суд, как правило, возлагается функция общего руководства и контроля за правильностью действий ликвидатора. В Германии, Италии, Франции надзорный орган имеет полномочия принимать решение об отзыве лицензии, которое является достаточным основанием для возбуждения судом дела о ликвидации. Арбитражный управляющий подотчетен суду, но назначается надзорным органом. В отдельных странах, в частности в Германии, Польше и Венгрии, ликвидацией банков занимаются специализированные суды.

Зарубежная практика знает немало случаев чисто административного вмешательства в деятельность банков при угрозе их банкротства. В кризисных ситуациях применялись такие, например, меры, как закрытие банков на определенный срок, назначение надзорным органом «кризисного управляющего». Однако вмешательство в деятельность банков требует, как правило, соответствующих финансовых средств, одним из источников которых являются системы депозитного страхования, создаваемые самими банками. Такого рода системы существуют сейчас практически во всех развитых странах мира, однако при возникновении острых проблем средства таких фондов могут оказаться недостаточными. В последнее время в США, Норвегии, Финляндии, Швеции возникла потребность в государственной финансовой поддержке банковской системы. В начале 90-х годов, например, правительства Швеции, Финляндии и Норвегии объявили, что они гарантируют своевременное выполнение банками своих обязательств.

В развитых западных странах были выработаны несколько путей воздействия на банки, находящиеся в критической ситуации. Обычно выделяют три основные стратегии такого воздействия: выжидание, ликвидация и реструктуризация баланса.

Стратегия выжидания действует в том случае, если есть основания полагать, что затруднения банка носят временный характер и он сам в состоянии преодолеть их. Такая стратегия использовалась, например, в отношении ряда крупных банков США непосредственно после обострения долгового кризиса развивающихся стран в 80-е годы и в ряде случаев сопровождалась предоставлением надзорными органами некоторых льгот банкам (например, изменение в их пользу предписаний по учету убытков). Подобные действия ведут при определенных условиях к положительным результатам, однако успех зависит от внешних обстоятельств, находящихся обычно вне сферы контроля государства и надзорных органов. Кроме того, ослабление правил надзора может спровоцировать проведение чрезмерно рискованных операций.

Ликвидация (продажа кредитного учреждения по частям) применяется сравнительно редко, так как разделение банка приводит к разрушению сложившихся отношений с клиентурой и потому связано со значительными потерями. Поскольку значение этого фактора возрастает с ростом размеров банка, данная мера обычно применяется в отношении небольших кредитных институтов. В Японии и Скандинавских странах она использовалась почти исключительно по отношению к небанковским финансовым компаниям, в США — к сберегательным кассам.

Реструктуризация баланса (или санация) предполагает прямое или косвенное увеличение капитала. В Германии и Швейцарии существует практика, когда надзорный орган путем ужесточения контроля, а также мер «морального воздействия» побуждает акционеров и собственников к предоставлению дополнительного капитала. Тем самым акционеры подают публике сигнал, что они уверены в жизнеспособности и будущей рентабельности банка. Отказ акционеров от соответствующих действий может рассматриваться в качестве аргумента для инициирования процедуры банкротства. Банк Франции может предложить акционерам банка, попавшего в затруднительное положение, осуществлять санацию банка самостоятельно или прибегнуть к поддержке других банков, что конечном счете приводит к слиянию и поглощению. В Скандинавских странах в санации банков важную роль играет государство. Применяется либо прямое финансирование банков, либо предоставления им государственных гарантий. Наряду с этим в качестве срочных можно использовать и такие меры, как временное закрытие банка, запрет на осуществление финансовых операций, которые не служат цели погашения долгов, запрет на прием новых вкладов. США в соответствии с федеральным законом о страховании депозитов Федеральная корпорация страхования вкладов уполномочена оказывать финансовую помощь при угрозе закрытия застрахованного банка. Здесь возможны три способа: помощь непосредственно кредитному учреждению, испытывающему платежные затруднения; содействие в слиянии этого учреждения с другим устойчивым банком; оказание помощи компании, которая уже контролирует или будет контролировать неплатежеспособный банк. В США (а в последнее время и в Японии) наиболее широкое распространение получил второй способ поддержки — содействие в слиянии в форме «покупки-присоединения». Эта процедура в США в последние годы была осуществлена в отношении 80−85 процентов неплатежеспособных банков. Кроме того, в США на срок до 5 лет могут создаваться и так называемые «бридж-банки», если после закрытия кредитного учреждения не удается сразу найти подходящего покупателя. Бридж-банк имеет статус национального банка и управляется советом директоров, которые назначаются Федеральная корпорация страхования вкладов. Создаются такие банки при условии, что издержки, связанные с их организацией и функционированием, не превышают затрат по ликвидации банков-банкротов.

Как мы видим в развитых западных странах в настоящее время предпочитают не доводить дело до банкротства банков, а осуществлять разного рода процедуры его финансового оздоровления, прежде всего продажу проблемной кредитной организации.

В нашей стране институт временной администрации возник в декабре 1990 г. после принятия Закона РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России) № 394−1 от 02.12.1990 г. В ст. 33 указанного закона временная администрация была указана в качестве института внешнего финансового оздоровления банков и одновременно в качестве меры воздействия, применяемой Банком России за нарушения в деятельности банков. В этом качестве институт временной администрации был заимствован нами из банковской практики США, Германии и Франции. В течение 1991;1993 гг. временные администрации в кредитные организации практически не вводились. Подавляющая часть отзывов лицензий у банков была связана с их добровольной ликвидацией или присоединением к другим кредитным организациям. Однако, уже в 1994 г. ситуация в банковском секторе существенно ухудшилось. Появилось значительное количество кредитных организаций, имеющих серьезны проблемы и нуждающихся в процедуре финансового оздоровления.

Этапным в деле формирования полноценного института временной администрации явилось «Временное положение о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными учреждениями», утвержденного письмом Банка России № 106 от 31.08.1994 г. В нем впервые были изложены порядок назначения и организации деятельности временной администрации, состав временной администрации, ее полномочия и ответственность. Практика применения данного положения в условиях банковского кризиса 1995 г. была довольно положительной. Однако этот документ не позволил Банку России эффективно действовать во время банковского кризиса 1998 г.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» № 40-ФЗ от 25.02.1999 г. полностью изменил формы и методы финансового оздоровления кредитных организаций, а также цели и полномочия временной администрации. В банковскую практику были введены институты моратория на удовлетворение требований кредиторов, аттестации Банком России руководителей временных администраций и арбитражных управляющих, отказа временной администрации от исполнения договоров кредитной организации. В зависимости от целей введения временной администрации полномочий исполнительных органов управления кредитной организации либо приостанавливались, либо ограничивались. Был также уточнен порядок разрешения споров, связанных с деятельностью временной администрации. В целях реализации Закона о банкротстве кредитных организаций Банком России в течение 1999 г. был принят целый комплекс нормативных актов. Так, в частности были приняты Положение Банка России № 76-П от 14.05.1999 г. «О временной администрации по управлению кредитной организацией», Инструкция Банка России № 84-И от 12.07.1999 г. «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», Положение Банка России № 71-П от 25.03.1999 г. «О порядке выдачи и аннулирования Банком России аттестатов руководителя временной администрации по управлению кредитной организации и арбитражного управляющего при банкротстве кредитной организации», а также ряд других документов. Это сформировало достаточно прочную правовую базу для осуществления процедур финансового оздоровления кредитных организаций и работы временной администрации.

Начиная с 2001 г. в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» № 40-ФЗ от 25.02.1999 г. стали вноситься изменения, направленные на ужесточения процедур финансового оздоровления кредитных организаций, ужесточения ответственности руководителей кредитных организаций, а также усиления контроля за работой арбитражных управляющих. Временные администрации стали назначаться не только для финансового оздоровления кредитных организаций, но и после отзыва лицензии на осуществление банковской деятельности.

С 2001 г. временные администрации назначаются в кредитные организации в основном после отзыва у них лицензии для осуществления контроля за их работой до назначения судом арбитражного управляющего или ликвидатора банка. В этот же период времени было принято новое Положение Банка России № 241-П от 26.11.2003 г. «О временной администрации по управлению кредитной организацией», которое на тот момент в целом довольно удачно вобрало в себя все изменения, касающиеся организации деятельности временных администраций.

В середине 2004 г. в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» было внесено множество очень серьезных изменений, резко ужесточена ответственность руководителей, членов совета директоров и крупных акционеров за доведение банка до банкротства, введен институт корпоративного ликвидатора кредитных организаций в лице Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Происшедшие изменения были отражены в Положение Банка России № 279-П от 09.11.2005 г. «О временной администрации по управлению кредитной организацией». В целом Положение Банка России № 279-П от 09.11.2005 г. повторяет структуру и основное содержание ранее действовавшего Положения Банка России № 241-П от 26.11.2003 г. Однако оно внесло существенные изменения в организацию деятельности временной администрации после отзыва лицензии у кредитных организаций, порядка составления отчетности временной администрации и реестра требований кредиторов, организации взаимодействия временной администрации с Государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов», а также решило ряд практических вопросов, возникающих в ходе работы временной администрации. К сожалению целый ряд проблем, препятствующих эффективной работе временной администрации, и в этом документе не нашел своего разрешения. Поэтому и Положение Банка России № 279-П от 09.11.2005 г. будет без сомнения изменяться.

Таким образом, за последние 15 лет институт временной администрации в нашей стране претерпел большую эволюцию. В настоящее время существующий в российском законодательстве институт временной администрации имеет мало общих черт с теми процедурами финансового оздоровления кредитных организаций, которые имеют место в европейских странах и США.

В России финансовое оздоровление кредитных организаций осуществляется, в основном, выборочно исходя из социальной значимости проблемного банка. Наглядным примером этого является ситуация с покупкой ОАО «Внешторгбанк» летом 2004 г. попавшего в кризис ОАО «Гута-Банк» фактически за счет средств Банка России. В остальных случаях Банк России предпочитает не заниматься долгой и трудной процедурой финансового оздоровления проблемного банка, а принять решение об отзыве у него лицензии. В этой связи временная администрация по управлению кредитной организацией в России все больше превращается из органа финансового оздоровления кредитной организации в особый орган управления банком в период после отзыва у него лицензии на осуществление банковской деятельности. Так в течение 2005 — апреля 2006 гг. временная администрация назначалась в кредитные организации 51 раз и все эти случаи были связаны с отзывом лицензии у этих кредитных организаций.