Организационно-правовое обеспечение бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации: на примере Республики Бурятия

Актуальность темы

исследования определяется углублением и дальнейшим развитием рыночных механизмов российской экономики. Директивные методы государственного управления ею все больше уступают место косвенным, связанным с активным использованием широких возможностей финансовых рычагов, экономических стимулов и механизмов регулирования экономических процессов. Существовавшая ранее система контроля в ходе преобразований последних лет была разрушена, а оставшиеся ее элементы не обеспечивали эффективный бюджетный контроль. Потребовалось создание новых элементов системы контроля, определение принципов его организации, компетенции, функций и полномочий властных структур, адекватных сложившейся действительности.

В условиях современного федеративного государства все большую роль в государственном регулировании всех сфер жизни общества играют бюджеты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Активное взаимодействие бюджетов различных уровней диктуют необходимость постоянного совершенствования соответствующих отношений, а повышенное стремление лидеров государства и субъектов Федерации к эффективному использованию бюджетных средств определяют возрастающую роль бюджетного контроля.

Бюджетный контроль как вид финансового контроля представляет собой систему мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одну из форм государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных средств, помогающую обнаружить нарушения финансовой дисциплины. При этом бюджетный (бюджетно-финансовый) контроль, будучи одним из звеньев (функцией) управления, имеет определенную специфику практики применения и целевую направленность, которые отличают его от других видов контроля.

Задача развития бюджетного контроля особо актуализируется в связи с многочисленными фактами нарушения бюджетной дисциплины и разрастания коррупции, ставшей уже национальным бедствием и главным тормозом инвестиционной активности. Такое положение вынуждает все органы государственной власти предпринимать если не чрезвычайные, то весьма острые меры борьбы с этим опаснейшим явлением. Задача «разделения денег и власти» становится определяющей для дальнейшего развития реформируемой государственной службы и построения конструктивных отношений между властью и бизнесом.

Особенно нетерпимыми становятся постепенно становящиеся достоянием общественности факты незаконного использования бюджетных средств и личного обогащения представителей властных структур путем лоббирования интересов различных субъектов хозяйственной деятельности, происходящие на фоне коррупционных проявлений. Именно здесь четко организованный бюджетно-финансовый контроль должен поставить мощный заслон препятствиям на пути развития рыночной экономики в Российской Федерации, установления подлинного бюджетного федерализма, усиления роли субъектов Федерации в проведении намеченных в последние годы значительных экономических преобразований в стране. Кроме того, нельзя забывать и о конструктивной функции любой контрольной деятельности, состоящей в выявлении недостатков выполняемых решений и выработке мер по их устранению. В этом плане контрольная деятельность обладает огромным потенциалом позитивного развития подконтрольных объектов. Учитывая же, что масштабный отказ от прямого администрирования по определению связан с появлением возможностей для неправомерных действий, функция контроля получает в этих условиях особую значимость. И коль скоро бюджетные средства все активнее используются не только для обеспечения текущих нужд, но и для прорывного движения вперед, бюджетно-финансовый контроль и его организационно-правовое обеспечение получают буквально первостепенное значение для развития российской государственности, укрепления и развития федеративных отношений, реализации национальных проектов и выхода России на передовые рубежи современного международного экономического сотрудничества и прогресса.

Таким образом, с точки зрения целей и задач современного этапа экономического развития организационно-правовое обеспечение бюджетно-финансового контроля как одно из важнейших функций государственного управления имеет первостепенное значение и в этом плане актуальность темы диссертационного исследования представляется достаточно ясной. С позиций же теоретического исследования этот вывод еще более усиливается в связи с недостаточной теоретической разработкой проблем бюджетного контроля и их практической реализацией.

В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"1 основным направлением развития бюджетного федерализма должно было стать повышение качества управления общественными финансами посредством организации эффективного контроля над соблюдением финансовой дисциплины регионами. В то же время наблюдаются недостатки в организации бюджетного контроля на федеральном и региональном уровне. Есть недоработки в нормативном обеспечении, методологии. Неурегулированность вопросов распределения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней, полномочий по управ.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3503. лению государственной собственностью негативно влияет на бюджетный процесс. Вследствие этого на уровне субъекта Российской Федерации, порой, достаточно сложно определить четкую стратегию и приоритеты в финансировании тех или иных мероприятий.

Таким образом, потребности всестороннего усиления бюджетного контроля выводят на первый план проблемы его организационно-правового обеспечения, что в совокупности с вышесказанным определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на признание отечественными учеными — специалистами в области финансового правазначимости исследования организационно-правового обеспечения бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации, в науке этому вопросу не уделялось достаточного внимания. В имеющихся работах в основном рассматривается государственный финансовый контроль и финансовый контроль в целом, ряд работ и публикаций освещают лишь некоторые вопросы данной проблемы, в том числе отдельные аспекты статуса органов финансового контроля.

Что касается собственно бюджетного контроля, то его проблемы затрагивались значительно реже и пока еще не рассматриваются в ряду наиболее приоритетных. Недостаточно внимания уделено комплексному анализу сущности, содержанию, организации и правовому регулированию отношений по бюджетному контролю в субъектах Российской Федерации, а также в межбюджетных отношениях. Многие существенные стороны этих проблем еще не получили широкого освещения в юридической литературе. Отсутствие глубокого анализа ряда определяющих характеристик бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации приводит к противоречиям в законодательстве и правоприменительной практике.

Ряд вопросов финансового контроля разработан в трудах российских ученых, таких как A.C. Альский, И. А. Андреев, И. А. Белобжецкий, Н. Т. Белуха, К. С. Вельский, В. И. Виояпин, JI.K. Воронова,. О. В. Врублевская, А.П.

Гуляева, Ю. А. Данилевский, Е. А. Кочерин, H.A. Куфакова, А. П. Лончаков, М. И. Пискотин, Н. Д. Погосян, В. М. Родионова, Н. И. Химичева, П. В. Черноморд, С. О. Шохин и др.

Отдельные проблемы правового регулирования финансового контроля анализировались в работах Е. Ю. Грачевой, Ю. В. Друговой, М. В. Карасевой,.

A.Н. Козырина, И. И. Кучерова, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой, А.Д. Селюко-ва, ГЛ. Толстопятенко, Н. И. Химичевой, П. В. Черноморд, А. И. Чугунова и др.

С позиций государственного управления раскрывается сущность и значение бюджета в работах О. Н. Горбуновой, С. А. Кодинцева, Ю. А. Крохиной, М. В. Романовского, В. З. Шевлаковой.

Пути и методы повышения эффективности финансового контроля в сфере государственной деятельности рассматриваются в трудах P.E. Мешал-киной, A.B. Новикова, С. Н. Рябухина, С. В. Степашина, М. С. Студеникиной.

Однако большинство проведенных исследований лишь затрагивает отдельные аспекты тематики бюджетного контроля, а в большей мере они ориентированы на более общие проблемы организации финансового контроля в целом в Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили также труды ученых, исследующих вопросы общей теории государства и права, конституционного права, административного права, теории государственного управления: Г. В. Атаманчука, А. Б. Венгерова, В. Г. Вишнякова, A.B. Малько, М. Н. Марченко,.

B.C. Нерсесянца, А. Ф. Ноздрачева, С. М. Петрова, Ю. А. Тихомирова.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с осуществлением бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения в сфере бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации, деятельность органов бюджетно-финансового контроля по обеспечению соблюдения бюджетного, финансового законодательства.

Целью диссертационного исследования является разработка комплекса организационных и правовых мер по совершенствованию системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Республики Бурятия).

Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:

— уточнить понятие, содержание бюджетного контроля как финансово-правовой категории;

— определить роль бюджетного контроля в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации;

— проанализировать систему органов государственной власти, осуществляющих бюджетный контроль на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Республики Бурятия), и особенности их взаимодействия в ходе практической контрольной деятельности;

— определить роль федеральных органов государственной власти в осуществлении бюджетного контроля в субъекте Федерации;

— показать особенности независимого республиканского бюджетного контроля, осуществляемого Счетной палатой Республики Бурятия.

Методология исследования. Методологическую основу исследования составляют современные достижения в области теории права и государства, конституционного, финансового и административного права, управления социальными системами, и в первую очередь теории государственного управления.

В процессе исследования использовались общенаучные методы исследования, такие как системный подход и системный анализ. Кроме того, автор прибегнул к историческому, сравнительно-правовому, формальнологическому и иным методам изучения юридических явлений. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов, на общепризнанных принципах и нормах международного права и иных нормативных и правовых актах и документах, касающихся обеспечения бюджетно-финансового контроля.

Научная новизна диссертации заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием, в котором рассматривается и анализируется правовое и организационное обеспечение системы разноуровневого бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. При этом положения и выводы диссертации осуществлены на конкретном примере одного из субъектов Российской Федерации — Республики Бурятия.

Элементами научной новизны отличается авторский анализ понятия и содержания бюджетного контроля в его соотношении с финансовым контролем в целом, а также сформулированное в связи с этим авторское определение соответствующей категории.

Достаточно новыми в научном отношении представляются выводы автора о трехуровневой системе бюджетно-финансового контроля в субъектах Российской Федерации, в частности, в Республике Бурятия, субъектами которого являются органы государственной власти Федерации, независимый орган республиканского контроля — Счетная палата, наконец, республиканские органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие данный вид финансового контроля.

В диссертации достаточно подробно и в обобщенной форме проанализированы формы и методы бюджетно-финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти Республики Бурятия, применимые и к другим субъектам Российской Федерации. В ходе исследования разработаны практические рекомендации по совершенствованию бюджетно-финансового контроля в Республике Бурятия, предложены способы повышения эффективности бюджетных расходов.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Организация и функционирование эффективной системы бюджетно-финансового контроля — обязательный элемент государственного управления.' Поэтому совершенствование системы бюджетно-финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления.

2. Бюджетный контроль является частью бюджетного процесса и представляет собой деятельность по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования бюджетных средств, выработке и реализации мер по устранению выявленных в ходе контроля недостатков.

3. На уровне субъектов Российской Федерации действует сложная система органов бюджетно-финансового контроля, включающая специальные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации. Элементы данной системы взаимодействуют с учетом собственной компетенции в рамках разделения власти, установленного Конституцией Российской Федерации.

4. В целях обеспечения эффективности функционирования системы бюджетно-финансового контроля необходимо четкое определение и правовое закрепление форм бюджетно-финансового контроля. Принципы организации и деятельности контрольно-бюджетных органов могут быть прямо указаны в соответствующих законах о них или устанавливаться косвенно в других содержащихся в законах нормах. Более эффективным является прямое указание на принципы в специальной норме, поскольку это облегчает их определение и толкование их содержания.

5. Предложение о необходимости принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, который, помимо прочего, определил бы: а) систему органов бюджетно-финансового контроляб) порядок и формы их взаимодействияв) основные методы контрольной деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органовг) порядок взаимодействия контрольных и правоохранительных органов в процессе осуществления контроля и реализации его результатовд) требования к должностным лицам, осуществляющим функции. бюджетно-финансового контроля, включая определение их специального статуса, ограничений и повышенной ответственности за нарушения норм предлагаемого закона.

6. Предложения о совершенствовании организационно-правового обеспечения бюджетно-финансового контроля в Республике Бурятия, включающие: а) принятие республиканского закона о государственном финансовом контроле на уровне субъекта Российской Федерацииб) конкретизацию требований федерального и республиканского законодательства по осуществлению финансового контроля на уровне отдельных контрольных органов и должностных лиц.

Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических положений бюджетного контроля применительно к субъектам Российской Федерации. При этом особую ценность проведенному исследованию придает то, что оно осуществлено непосредственно на материалах конкретного субъекта Федерации — Республики Бурятия. С данных позиций во многом новаторски рассмотрены проблемы формирования системы контрольных органов, их полномочий и взаимоотношений между собой с учетом уровней государственной власти и конституционного принципа разделения властей. Внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения бюджетно-финансового контроля в одном из субъектов Федерации, которые могут быть распространены и использованы в практике других регионов России. Особое внимание обращено на координацию бюджетно-контрольной деятельности муниципальных образований. В работе конкретизирована идея о разработке и принятии федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования бюджетно-финансового контроля, функционирования системы государственных органов бюджетно-финансового контроля, анализа функций и методов, используемых уполномоченными органами управления в процессе контрольной деятельности. Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в практике финансовых органов, а также в деятельности образовательных учреждений юридического и экономического профилей в процессе преподавания курса «Финансовое право», а также спецкурса «Бюджетное право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, рассмотрена и обсуждена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации. Некоторые положения диссертационной работы были озвучены на ежегодной междисциплинарной аспирантской конференции «Российское общество: тенденции и перспективы развития», прошедшей 1517 декабря 2005 г. в РАГС при Президенте Российской Федерации совместно с Институтом научной информации по общественным наукам РАН. Отдельные аспекты диссертационного исследования использовались при подготовке Закона Республики Бурятия «О наделении органов местного самоуправления в Республике Бурятия отдельными государственными полномочиями на подготовку и проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года». Ряд теоретических и практических положений работы нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В связи с повышением самостоятельности и ответственности субъектов Российской Федерации в принятии конкретных решений, возникает необходимость совершенствования бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации. В условиях усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов значительно возрастает роль бюджетно-финансового контроля. Под бюджетным контролем мы понимаем часть бюджетного процесса, которая представляет собой деятельность по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования бюджетных средств, выработке и реализации мер по устранению выявленных в ходе контроля недостатков.

В работе отмечается, что организация и функционирование эффективной системы финансового контроля — обязательный и непременный элемент государственного управления. Поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления.

Контроль является как самостоятельной функцией государства, так и обязательной составляющей управленческой деятельности. Подведение итогов носит превентивный характер, позволяет завершить процессы согласования и этапы деятельности. Поэтому, бюджетно-финансовый контроль служит общим целям управленческой деятельности и позволяет перейти к новым задачам.

Контроль нацелен не только на проверку эффективности сделанного, но и на оценку намеченного, при этом значительную часть деятельности органов контроля должна занимать аналитическая составляющая.

Взвешенно организованная контрольная деятельность носит конструктивный характер. Своевременное выявление недостатков в управленческой деятельности позволяет выработать меры по их устранению, что особенно важно в рискованных мероприятиях. Поэтому контрольная деятельность обладает огромным потенциалом позитивного развития проверяемых организаций.

При этом контроль служит развитию подконтрольных объектов, и не может быть оторванным от насущных проблем. Контрольные меры должны быть своевременными, актуальными, предложения однозначными, выполнимыми. Таким образом, комплексное совершенствование элементов государственного управления позволяет совершенствовать систему бюджетно-финансового контроля, как взаимосвязанный и в некоторой степени составной элемент.

Бюджетно-финансовый контроль подчиняется определенным принципам. Принципы являются важным организующим звеном деятельности. Отдельные принципы одинаково равнозначны в любой контрольной деятельности, другие в отдельных случаях приемлемы в меньшей степени.

На основе многолетнего опыта различных стран разработаны основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ. К ним относятся независимость, объективность, компетентность и гласность.1 В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» указано, что Счетная палата Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Принципы — одно из фундаментальных понятий, характеризующих такое сложное явление, как контроль. Их можно определить как общепризнанные л правила действия в контрольных ситуациях. В целях обеспечения эффективности функционирования системы бюджетно-финансового контроля необхо.

Лимская Декларация руководящих принципов контроля. Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998 — С. 13.

2 Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000. С. 15. димо четкое определение и правовое закрепление принципов бюджетного контроля. Принципы организации и деятельности контрольно-бюджетных органов могут быть прямо указаны в соответствующих законах о них или устанавливаться косвенно в других содержащихся в законах нормах. Более эффективным является прямое указание на принципы в специальной норме, поскольку это облегчает их определение и толкование их содержания.

Более глубокому пониманию бюджетно-финансового контроля способствует рассмотрение его видов, форм и методов осуществления.

В научной литературе ряд авторов выделяют общегосударственный (межведомственный) контроль и ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль.1.

М.С. Студеникина, Е. В. Шорина, исходя из направленности контроля и из организационной взаимосвязи контролирующего и подконтрольного объектов, различали внешний (вневедомственный, надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) контроль. Внешний контроль осуществляется субъектом контроля в отношении органов и лиц, которые ему не подчинены, внутренний — за органами и лицами, входящими в одну систему2.

Мы придерживаемся последней точки зрения и считаем, что бюджетно-финансовый контроль подразделяется на два вида: внутриведомственный и надведомственный. Классическим примером надведомственного контроля считается контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов федерации. Деятельность контрольно-ревизионных подразделений министерств и других органов исполнительной власти в отношении подчиненных этим органам организаций, предприятий рассматривается как типичный пример внутриведомственного бюджетно-финансового контроля.

1 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 117- Финансы /Под ред. Романовского М. В., Врублевской О. В., Сабан-ти Б.М. М&bdquo- 2006. С. 96.

Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 257. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 8.

Под формами контроля понимаются отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий."1.

Романовский М.В. подразделяет по времени проведения финансовый контроль на предварительный и последующий.2.

В опубликованных работах разных авторов предварительный, текущий и последующий контроль рассматриваются как формы, виды или типы контроля. Подобные терминологические расхождения характерны и для толкования таких понятий, как документальный и фактический контроль. В интерпретации разных ученых ревизия, обследование и тематическая проверка являются методами, видами или формами контроля.3 Л. Г. Вострикова предварительный, текущий, последующий контроль относит к видам контроля, которые свойственны деятельности всех контролирующих органов, оперативный контроль приравнивает к текущему контролю.4 Лазарева Н. В. предварительный, текущий, последующий контроль относит к этапам контроля.5.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации выделяются три формы бюджетно-финансового контроля: предварительный, текущий, последующий контроль.

Бюджетно-финансовый контроль проводится различными методами, под которыми понимают конкретные способы (приемы) его осуществления.6 Основные методы бюджетно-финансового контроля — тематическая проверка, экономический анализ, ревизия.

2 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 117.

2 Финансы /Под ред. Романовского М. В., Врублевской, Сабанти Б. М. М., 2006. С. 97. о.

Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 118−119.

4 Вострикова Л. Г. Финансовое право. М., 2005. С. 34.

5 Лазарева Н. В. Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории. Ростов н/Д., 2000. С. 72.

6 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М&bdquo- 2000. С. 118. '.

На уровне субъектов Российской Федерации действует сложная система органов бюджетно-финансового контроля, включающая специальные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации. Элементы данной системы взаимодействуют с учетом собственной компетенции в рамках разделения властей, установленного Конституцией Российской Федерации.

Большое федеративное государство — сложная система, что требует организации разноуровневой, разнонаправленной системы контроля.

Так как контроль взаимосвязанный и в некоторой степени составной элемент управления, государственной власти, то государственный контроль должен быть составляющей звеньев государственной власти: законодательной и исполнительной, федеральной и госвласти субъектов Федерации, согласно Конституции Российской Федерации.

Бюджетно-финансовый контроль на уровне субъектов Федерации осуществляют федеральные органы: Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, подведомственные Министерству финансов Российской Федерации, государственные органы субъектов Федерации законодательной и исполнительной ветвей власти, контрольно-счетный орган субъекта Федерации, другие госорганы.

Бюджетно-финансовый контроль осуществляется разделенными звеньями государственной власти: законодательным и исполнительным, федеральным и госвластью субъектов Федерации согласно Конституции Российской Федерации. Они звенья одной цепи государственной власти, но имеют самостоятельный источник и задачи, что позволяет комплексно воздействовать на объекты управления.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает создание п.

Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М: Наука, 1981. С. 274. высшего органа финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации, а предполагает создание системы органов бюджетно-финансового контроля, которая состоит из органов, создаваемых законодательным органом и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. По этому поводу уместным будет привести точки зрения некоторых специалистов. Е. В. Шорина отмечала, что координация контроля означает согласование и установление целесообразного соотношения действий органов контроля7. «Координацию контроля следует рассматривать не только на предмет взаимодействия одного с каждым, и не каждого с каждым, а всех вместе. Определение одного объекта координируемой системы субъектом координации — дело нереальное и может нивелировать назначение самой координации"1.

На уровне субъектов Российской Федерации органы финансового контроля, относящиеся к органам исполнительной власти, проводят внутренний контроль деятельности её структур, помогают более эффективно организовать управление республиканскими ресурсами. Наделенные сравнительно более широкими полномочиями счетные палаты субъектов проводят внешний, независимый от исполнительной власти контроль.

Анализ нормативно-правового обеспечения бюджетно-финансового контроля показывает, что государственная финансовая деятельность осуществляется в различных формах и представляет собой достаточно подвижную и изменчивую сферу общественных отношений, что оказывает влияние на способ правового регулирования финансовой деятельности. Финансово-правовое регулирование тесно связано с макроэкономической политикой. В целях быстрого и гибкого реагирования на изменения в экономической сфере государственные органы в процессе финансовой деятельности все активнее использует формы рекомендаций и согласования. Необходимо принять феде.

1 Мелкадзе О. В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси: Сабчота Сакартвело, 1986. С. 156. ральный закон о государственном финансовом контроле, который, помимо прочего, определил бы: а) систему органов бюджетно-финансового контроляб) порядок и формы их взаимодействияв) основные методы контрольной деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органовг) порядок взаимодействия контрольных и правоохранительных органов в процессе осуществления контроля и реализации его результатовд) требования к должностным лицам, осуществляющим функции бюджетно-финансового контроля, включая определение их специального статуса, ограничений и повышенной ответственности за нарушения норм предлагаемого закона.

Думается, лучше комплексно в одном федеральном законе охарактеризовать основные направления государственного финансового контроля, раскрыть порядок, формы работы разных категорий контрольных органов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственный бюджетно-финансовый контроль на всех уровнях государственной власти осуществляется органами законодательной, исполнительной власти и специально созданными контрольными органами для проведения внешнего аудита бюджета — это счетные и контрольно-счетные палаты.

Федеральные органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации выборочно, точечно осуществляют контрольные полномочия на всей территории Российской Федерации. К этим органам относятся Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Органы исполнительной власти осуществляют внутренний контроль в соответствии с установленной компетенцией. Относительно внешний контроль проводят более независимые службы: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Счетная палата Российской Федерации.

На уровне субъекта Российской Федерации действует аналогичная система бюджетного контроля за расходованием средств бюджета субъекта Федерации.

Хотелось бы сохранить относительную самостоятельность данных систем бюджетного контроля: федеральную и уровня субъектов Федерации. В случае необходимости привлекаются правоохранительные органы, действуют общественные институты, осуществляет операционный контроль Федеральное казначейство.

Порядок и формы взаимодействия контролирующих органов в настоящее время регламентированы ведомственными нормативными актами. Наверное, следует основные, проверенные временем положения указать в основном законе о государственном финансовом контроле, указать на обязанности по совместным действиям. Взаимодействие должно быть как по конкретным вопросам, так и спорным, требующим обсуждения проблемам. При этом следует учитывать, что информация другому госоргану может быть передана только по установленным, подтвержденным документально фактам.

На уровне субъекта Российской Федерации следует принять закон субъекта Российской Федерации о государственном финансовом контроле, который бы конкретизировал требования к осуществлению бюджетного контроля на уровне отдельных контрольных органов и должностных лиц.

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля на уровне конкретного субъекта Российской Федерации является Счетная палата Республики Бурятия. Счетная палата, находясь вне структуры исполнительной власти, должна более полно осуществлять надведомственный контроль за рациональным формированием государственных ресурсов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности высшими исполнительными органами власти, министерствами и ведомствами при реализации крупных стратегических программ, межведомственных программ.

Следует отметить, что деятельность участников бюджетного процесса по исполнению республиканского бюджета и использованию бюджетных средств осуществляется с недостатками в методологии, нормативном обеспечении. Негативно влияет на бюджетный процесс в Республике Бурятия неурегулированность вопросов распределения бюджетных полномочий между бюджетами различных уровней, управления государственной собственностью, отсутствие четкой стратегии и приоритетов в финансировании. Приоритетными направлениями бюджетной политики должны стать повышение контролируемости и обеспечение эффективности государственных расходов, неукоснительное соблюдение Правительством Республики Бурятия своих финансовых обязательств в рамках бюджетных лимитов, определенных республиканским бюджетом, четкий выбор приоритетов бюджетного финансирования, отказ от неэффективных форм государственной поддержки. При выделении средств республиканского бюджета для поддержки и развития любой отрасли экономики необходимо четко определять механизм государственного регулирования всего цикла функционирования отрасли.