Организационно-правовое обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции

Актуальность темы

исследования. Необходимость совершенствования организационно-правовых основ деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции обусловлена идущим процессом реформирования системы и структуры государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации, в том числе Министерства внутренних дел, коренными изменениями международной и российской деятельности по регулированию миграционных процессов, поступательным развитием теоретических и прикладных основ их организационно-правового регулирования, необходимостью привлечения иностранной рабочей силы в российскую экономику, усиления контроля за пребыванием (проживанием) иностранных граждан на территории Российской Федерации и соблюдением порядка осуществления ими трудовой деятельности.

По мнению Президента Российской Федерации Д. А. Медведева -«приток трудовых мигрантов, рабочей силы для нашей страны — вещь абсолютно необходимая. Нужно её решать, потому что у нас огромная страна, и для такой страны у нас не везде хватает рабочих рук. Мы вынуждены опираться на рабочие руки, которые приезжают из-за границы. При этом их деятельность в нашей стране должна быть жёстко регламентирована. Около 12 миллионов въезжают, а на самом деле регистрируются около 9— 10, 2 миллиона — это серая зона. И это, может быть, ещё достаточно оптимистический подсчёт людей, которые приезжают к нам. Регистрация — чёткая и жёсткая, контроль за состоянием их здоровья, меры по их социальной адаптации к условиям жизни в нашей стране. Они должны прилагать свой труд в соответствии с нашими правилами, налоги надо платить, санитарный контроль должен обеспечиваться. Если по всем этим параметрам мы ситуацию отрегулируем, тогда этот труд будет абсолютно прозрачным, понятным и очень нужным для нашей страны1.

Произошедшие в последние годы изменения мировой геополитической обстановки оказывают значительное влияние на состояние миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации.

По данным ФМС России, только за 9 месяцев 2010 года на миграционный учет было поставлено 7 млн. 2 тысячи 169 иностранных граждан и лиц без гражданства (что на 4,9% превысило показатели аналогичного периода 2009 года).

Из них, по экспертным оценкам, около 1,5−2 млн. человек ежегодно остаются проживать незаконно на территории Российской Федерации. В основном это выходцы из стран с нестабильной внутриполитической, экономической, экологической и сложной демографической обстановкой. По сравнению с 2008 годом количество выданных иностранным гражданам разрешений на работу в 2009 году снизилось почти на треть (1 324 854 -30,1%). Однако, трудовая миграция на законном основании, по мнению экспертов, составляет 30% от реального числа работников-мигрантов." В свою очередь, наличие незаконных мигрантов на рынке труда несет в себе угрозу экономическим основам национальной безопасности государства.

Данные социологического исследования, проведенного автором, показали, что значительные финансовые потоки, формирующиеся от теневого рынка труда не редко служат источником финансирования преступной деятельности (12% опрошенных), нанося тем самым существенные финансовые потери государству и осложняя криминогенную обстановку на территории субъектов Российской Федерации, приводят к росту социальной напряженности. Решение миграционных проблем возможно лишь при.

1 Из беседы Президента Российской Федерации Д. А. Медведева в прямом эфире с руководителями трёх российских телеканалов: Первого, «Россия» и НТВ — 24 декабря 2009 года.

2 Официальная форма статистической отчетности ФМС России 1 -РД за 2008;201 Orr организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса — от въезда мигрантов в Российскую Федерацию до их обустройства и социальной адаптации. ФМС России сегодня является федеральным органом исполнительной власти и решает правоприменительные задачи, осуществляет функции контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции. При этом ФМС России и ее территориальные органы призваны, в первую очередь, обеспечивать проведение на территории Российской Федерации единой и согласованной государственной политики в области миграции. Необходимость решения принципиально новых задач в сфере регулирования миграционных процессов и противодействия незаконной миграции, остро поставили вопрос о качестве и эффективности организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов.

В последние годы произошли существенные изменения в законодательстве, регулирующем вопросы прохождения государственной службы Российской Федерации и деятельности МВД России и ФМС России. Так, 10 марта 2009 г. был принят Указ Президента РФ № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009;2013 гг.)» (в ред. от 12.01.2010 г.), а 18 февраля 2010 года — Указ Президента Российской Федерации N 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации». Кроме того, за период с 2007 по 2010 год миграционное законодательство Российской Федерации дополнено несколькими нормативными правовыми актами, направленными на совершенствование государственного регулирования миграционных процессов и др.

Однако, несмотря на интенсивное развитие российского законодательства современное состояние научных исследований, посвященных изучению вопросов организационно-правового обеспечения деятельности органов ФМС России и ее территориальных органов, явно недостаточно.

Актуальность темы

диссертационного исследования также обусловлена появившимися в ходе активного развития правотворчества в сфере миграции неточностями, пробелами и противоречиями, требующими уточнения и доработки некоторых положений законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.

Выше отмеченные проблемы свидетельствуют о безусловной потребности в проведении теоретического анализа и глубокого изучения практики деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции, необходимости поиска путей совершенствования этой деятельности, разработки конкретных мер по ее правовому и организационному обеспечению.

Степень научной разработанности проблемы.

В настоящее время имеется значительное количество научных работ, монографий, статей и диссертаций, в той или иной степени составляющих теоретическую основу организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов, органов внутренних дел, государственных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере регулирования миграционных процессов. К таковым, прежде всего, следует отнести работы Ю. Е. Аврутина, В. З. Веселого, В. В. Гордиенко, Г. М. Воскресенского, Г. Г. Зуйкова, А. П. Ипакяна, JI.M. Колодкина, А. П. Коренева, A.M. Кононова, В. Г. Кутушева, В. Д. Малкова, А. Ф. Майдыкова, В. Ф. Сухарева, Г. А. Туманова, Е. Ф. Яськова, и др.

Непосредственно вопросам организационно-правового обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы посвящены научные работы Е. В. Воробьева, Е. В. Гончаренко, В. М. Молокова, М. В. Немытина, и др.

Вопросам административно-правового регулирования деятельности ФМС и актуальным проблемам миграционного контроля в Российской Федерации посвящены научные работы В. В. Вострикова, Ю. В. Герасименко, A.A. Горшколепова, A.B. Земсковой, Г. И. Климантовой, О. Ф. Коновалова, A.A. Котлярова, С. А. Прудниковой и др. В работах Ю. М. Антоняна, Г. С. Витковской, Ю. И. Вьюнова, Ж. А. Зайончковской, В. А. Ионцева, И. И. Карпеца, Е. А. Костыря, Е. С. Красинца, С. Е. Метелева,.

B.Е. Подшивалова, M.JI. Тюркина и др. получила свое развитие тема внешней трудовой миграции и сопутствующие ей проблемы незаконной иммиграции.

Проблемы миграционных отношений являются объектом исследования не только правоведения, но и многих иных общественных наук. Социологическую и демографическую стороны исследования миграции составили труды: Б. Д. Бреева, В. А. Ионцева, М. В. Курмана, JI.B. Макарова, В.М. Моисеен-ко, Г. Ф. Морозовой, Б. С. Хорева. В трудах A.M. Барнашова, И. П. Блищепко,.

C.А. Горшковой, Г. М. Даниленко, Г. В. Игнатенко, В. А. Карташкина, И. И. Лукашука, С. Ю. Марочкина, Ю. В. Рощина, А. Н. Талалаева, О. И. Тиунова, В. А. Толстика, М. Л. Энтина и др.

Диссертационные работы Н. Р. Асмандияровой, C.B. Бойко, В.В. Вос-трикова, Н. Б. Гадоалиевой, Ф. В. Карповца, H.A. Кутеповой, A.A. Мишуниной, И. В. Пановой, М. В. Петровца, И. В. Плаксина, В. Е. Подшивалова, С. А. Прудниковой, A.M. Тесленко, М. Л. Тюркина, М. Х. Шарипова, Д.Н. Шурух-новой и др., посвящены различным проблемам современных миграционных процессов и незаконной миграции, государственно-правового регулирования миграционных процессов, международно-правовым проблемам предупреждения и пресечения незаконной миграции, а также вопросам административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Признавая высокий профессиональный уровень научных работ названных выше авторов, следует все же отметить, что в прямой постановке проблема организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции на диссертационном уровне не исследовалась.

Сложность и недостаточная разработанность целого ряда эмпирических вопросов, объективная необходимость их научного осмысления и анализа определили выбор объекта, предмета, целей, задач, структуры и содержания исследования.

Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе противодействия незаконной миграции на территорию Российской Федерации.

Предметом исследования является организационно-правовое обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.

Целью исследования является выработка на основе теоретического осмысления задач, функций, основных принципов организации и правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов, приоритетных направлений и конкретных средств повышения эффективности их деятельности.

Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие основные задачи:

— уяснить роль и место ФМС России и ее территориальных органов в системе государственного регулирования миграционными процессами на основе теоретического осмысления, в соответствии с современным уровнем научного познания, систематизации разрозненных эмпирических и научных знаний по вопросам противодействия незаконной миграции;

— проанализировать состояние нормативно-правового обеспечения деятельности территориальных органов ФМС России и ее территориальных органов с позиции системного подхода и внести предложения по его совершенствованию, в том числе по организации взаимодействия с органами государственной власти, осуществляющих деятельность по противодействию незаконной миграции;

— определить направления и средства улучшения организационно-структурного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов на основе комплексного анализа организационного механизма функционирования- - раскрыть смысл и содержание понятия незаконной миграции, предложить определение незаконной миграции на основе ее теоретического осмысления;

— разработать меры, направленные на дальнейшее совершенствование международного сотрудничества на основе обобщения практики международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции;

— выявить характерные особенности и типичные недостатки правового и организационного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов на основе обобщения практики организации их деятельности по противодействию незаконной миграции;

— сформулировать основные направления совершенствования деятельности ФМС России и ее территориальных органов.

Методологическую основу и методику исследования составляет комплекс научных методов исследования. В качестве основополагающего метода исследования диссертантом используется диалектический метод. Для раскрытия теоретических аспектов рассматриваемой проблематики используется ис-торико-правовой и структурно-функциональный методы исследования. В части анализа проблем правового и организационного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов применяются системный и сравнительно-правовой методы, логико-систематический и другие научные методы.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации. Особое внимание уделено ведомственным актам, таким как приказы МВД России и ФМС России.

Эмпирическую базу исследования составили статистические и информационно-аналитические сборники ФМС России, отчеты ГИАЦ МВД России, Роскомстата, а также отчеты, справки и другие данные, полученные в ФМС России и ее территориальных органах.

Диссертационное исследование базируется на материалах изучения организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов, результатах социологического исследования, полученных в ходе анкетирования руководителей и сотрудников ФМС России и ее территориальных органов, а также на теоретическом интерпретировании результатов 73 научных исследований по наиболее актуальным проблемам деятельности ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции.

Социологическое исследование проблем эффективности деятельности территориальных органов ФМС России и совершенствование ее нормативно-правового обеспечения проводилось путем экспертного опроса по специально разработанной анкете руководителей и сотрудников центрального аппарата ФМС России и ее территориальных органов (УФМС России по Архангельской, Астраханской, Иркутской, Московской, Свердловской областям, г. Москве, Алтайскому, Приморскому и Ставропольскому краям). Всего в опросе приняли участие 96 руководителей и сотрудников центрального аппарата и территориальных органов ФМС России.

В ходе исследования было проанализировано более 500 аналитических материалов подразделений центрального аппарата ФМС России, около 150 наблюдательных дела, материалы выезда автора в инспекторские проверки и командировки в целях оказания практической помощи территориальным органам ФМС России (всего 12 выездов).

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является первым в области правоохранительной деятельности теоретико-прикладным исследованием организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции, способствовавшим дальнейшему развитию ее научного обеспечения.

Выводы и рекомендации, внедренные в практику и оказывающие существенное влияние на достижение новых результатов, выявление, анализ и обобщение новых явлений, тенденций и закономерностей в организации деятельности, правовом обеспечении ФМС России и ее территориальных органов заключается в следующем: применительно к теме исследования уточнены и конкретизированы некоторые теоретические положения: сформулировано понятие незаконной ми фации, научные подходы к определению ее содержания и предлагается закрепление понятия незаконной миграции в Федеральном законе от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" — рассмотрены место и роль ФМС России и ее территориальных органов в системе государственного регулирования миграционными процессами и на этой основе сформулированы предложения, направленные на оптимизацию их организационного механизма по противодействию незаконной миграции, в части соотнесения задач, определенных законодательством ФМС России и ее территориальным органам и их полномочий, путем наделения оперативно-розыскными функциями и функциями дознаниявнесены предложения по совершенствованию взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с другими государственными органами исполнительной власти, предполагающие наделение ФМС России и ее территориальных органов полномочиями по осуществлению координации деятельности государственных органов исполнительной власти в ходе противодействия незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации.

Выявлены противоречия и коллизии положений отдельных законов, нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность ФМС России и ее территориальных органов, обоснованы и внесены предложения по их совершенствованию, направленные на:

— закрепление понятия незаконной миграции в Федеральном законе от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», установление механизма обеспечения выезда иностранных работников из Российской Федерации, прибывших в порядке, не требующем получения визы, за счет средств самих иностранных работников или работодателей;

— определение порядка закрытия въезда на территорию Российской Федерации иностранных граждан, страдающих представляющими опасность для окружающих инфекционными заболеваниями, включенных в перечень инфекционных заболеваний, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2003 года № 188,3 а также единого порядка прохождения иностранными гражданами медицинских осмотров и выдачи им по результатам медицинского осмотра бланков установленной формы;

— наделение полномочиями осуществления учета иностранных граждан по месту пребывания администраций гостиниц и иных учреждений, осуществляющих гостиничные услуги;

— введение ответственности для собственников или арендаторов строительных, производственных, торговых и иных объектов за незаконное привлечение иностранных работников, аналогично ст. 18.16 КоАП России (ответственность управляющих компаний на оптовых и розничных рынках);

— предоставление возможности снятия ограничения выезда с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих условно-досрочному освобождению из мест лишения свободы.

Указанные выше элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в разви.

3 Постановление Правительства Российской Федерации от 02.04.2003 г. № 188 «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации» тие правового и организационного обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия незаконной миграции, под которой понимается форма территориального перемещения физического лица через государственную границу, нарушающего порядок въезда, выезда и/или пребывания, а также транзитного проезда, установленного законодательством государства, перемещение границ которого затронуто, или соответствующими нормами международного права.

2. Классификация функций ФМС России и ее территориальных органов в регулировании миграционных процессов по их целевой принадлежности: интегрирующая, которая выполняет объединяющую роль по отношению к другим субъектам миграционной системы, осуществляющим функции государственного регулирования в миграционной сферерегулятивная, обеспечивающая упорядочение общественных отношений и координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерацииправоохранительная, направленная на охрану прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства' (мигрантов), установленного законодательством Российской Федерации правопорядка в сфере миграции.

3. Комплексный подход к организации государственного регулирования миграционными процессами и реализации миграционной политики федеральными органами исполнительной власти является основой эффективного противодействия незаконной миграции. ФМС России и ее территориальные органы призваны выполнять координирующую роль в деятельности всех государственных органов, участвующих в регулировании миграционных процессов.

4. Предложения по совершенствованию правового обеспечения деятельности: внести в Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» авторское определение понятия незаконной миграциивнести в статью 13 Федерального закона от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» изменения, в части наделения полномочиями осуществления учета иностранных граждан по месту пребывания администраций гостиниц и иных учреждений, осуществляющих гостиничные услугивнести в часть 3 статьи 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, изложив ее в следующей редакции: «Нарушение правил подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублейна должностных лицот тридцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублейна юридических лиц — от четырехсот тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток». внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения в части введения дополнительной статьи, предусматривающей ответственность за незаконное привлечение иностранных работников на строительных, производственных, торговых и иных объектах для собственников или арендаторов этих объектов, аналогично ст. 18.16 КоАП России (ответственность управляющих компаний на оптовых и розничных рынках), и устанавливающей ответственность за данное нарушениеопределить порядок закрытия въезда на территорию Российской Федерации иностранных граждан, страдающих представляющими опасность для окружающих инфекционными заболеваниями, включенных в перечень инфекционных заболеваний, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2003 года № 188, а также единый порядок прохождения иностранными гражданами медицинских осмотров и выдачи им по результатам медицинского осмотра бланков установленной формы.

5. Организационное обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов предложено осуществлять: путем соотнесения задач, определенных законодательством ФМС России и ее территориальным органам и их полномочий, наделения оперативно-розыскными функциями и функциями дознания в целях оптимизации организационного механизма ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграциисовершенствованием взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с другими государственными органами исполнительной власти, в части наделения ФМС России и ее территориальных органов полномочиями по осуществлению координации деятельности государственных органов исполнительной власти в ходе противодействия незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации;

6. В целях развития международного сотрудничества на миграционно-опасных направлениях предложено:

Принять меры по совершенствованию взаимодействия ФМС России и ее территориальных органов с миграционными органами государств ближнего и дальнего зарубежья в борьбе с незаконной миграцией и связанной с ней противоправной деятельностью, по направлениям: а) международно-правовое сотрудничество по пограничным вопросам (о совместной охране государственной границы, об обмене информацией между пограничными и визовыми службами и другимб) обмен опытом путем проведения стажировок, консультаций и семинаровв) проведение совместных профилактических мероприятий;

Активизировать согласованные усилия, направленные на укрепление организационно-правового обеспечения международного сотрудничества, разработку программ взаимодействия с учетом краткосредне — и долгосрочных целей и практических мер по предотвращению и противодействию незаконной миграциипринятие двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве в области трудовой миграции, использовании иностранной рабочей силы в приграничных районах, приеме и возврате лиц, а также соглашений о реадмиссии, предусматривающих механизм ее реализации.

Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется ее актуальностью, а также тем, что она является работой, в которой на значительном фактологическом и нормативном материале осуществлено комплексное теоретическое исследование проблемы организационно-правового обеспечения деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.

Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при разработке мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования деятельности ФМС России и ее территориальных органов, а также на совершенствование организационного обеспечения различных направлений их деятельности.

Диссертационный материал может быть использован в научных разработках, при преподавании курсов в учебных заведениях МВД России, Академии управления МВД России, в процессе организации деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, УФМС России по г. Москве.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России. Диссертационный материал используется в учебном процессе Академии управления МВД России по курсу «Организация деятельности горрайорганов внутренних дел», в процессе организации деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов, УФМС России по г. Москве, что подтверждается актами о внедрении.

Диссертант выступал с докладами по проблемам организационного и правового обеспечения деятельности ФМС России на совещаниях — семинарах с сотрудниками миграционных органов государств-участников СНГ, проходящих повышение квалификации в ВИПК МВД России, на научно-практических конференциях, в том числе международных, в Академии экономической безопасности МВД России, ВНИИ МВД России, на заседаниях «Круглого стола» Координационной службы Совета командующих Пограничными войсками СНГ, международных конференциях и совещаниях государств-членов Организации черноморского экономического бассейна, Организации Договора о коллективной безопасности. Соискатель проводил занятия с сотрудниками центрального аппарата в рамках служебной подготовки ФМС России, сотрудниками кадровых аппаратов территориальных органов ФМС России по субъектам Российской Федерации, слушателями Академии управления МВД России, студентами выпускных курсов Московского университета МВД России по актуальным проблемам организации деятельности территориальных органов ФМС России и др. Материалы выступлений включены в сборники, изданные по результатам проведения соответствующих мероприятий и направлены для использования в указанных учебных и научных заведениях, организациях и практической деятельности территориальных органов ФМС России и ее территориальных органов.

Теоретические предложения, рекомендации, идеи и выводы диссертационного исследования опубликованы в монографии и научных публикациях.

Объем и структура работы определена задачами и логикой проведенного исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Основные выводы, которые можно сделать на основе проведенного диссертационного исследования заключаются в следующем.

1. Регулирование миграционных процессов является важной компонентой государственного управления. Формирование и развитие миграционной службы, как одного из видов российской государственной службы происходило эволюционно под воздействием объективных обстоятельств социально-экономического характера, обусловленных необходимостью регулирования миграционных процессов при постоянной организующей роли государства. Миграционная проблематика в большей степени замыкается на ФМС России и ее территориальных органах, которые играют здесь главенствующую роль.

2. Под понятием незаконной миграции предлагаемой для закрепления на законодательном уровне следует понимать форму территориального перемещения физического лица через государственную границу, нарушающего порядок въезда, выезда и/или пребывания, а также транзитного проезда, установленный законодательством государства, перемещение границ которого затронуто, или соответствующими нормами международного права.

3. На территории Российской Федерации прослеживается две тенденции незаконной миграции: а) незаконная миграция, связанная с въездом в страну тех граждан, которые имеют целью определенное время оставаться в России, как правило, для осуществления нелегальной трудовой деятельности. б) незаконная «транзитная» миграция через территорию России в другие страны.

4. Иммиграционный контроль, как форма государственного управления и метод правового регулирования формируется и совершенствуется под воздействием современных геополитических и социально-экономических факторов. На совершенствование содержания иммиграционного контроля непосредственно влияют тенденции международных и внутригосударственных миграционных процессов, а также тенденции и состояние незаконной миграции.

5. Основными задачами иммиграционного контроля являются создание условий, обеспечивающих регулирование миграционных процессов, в части регулирования иммиграции, и осуществление мероприятий по противодействию незаконной миграции на территорию Российской Федерации.

6. Совершенствование деятельности ФМС России и ее территориальных органов целесообразно направить на устранение недостатков в противодействии незаконной миграции, выражающихся прежде всего:

— структурных — в отсутствие силовых и оперативно-следственных подразделений в структуре ФМС России;

— методологических — в отсутствии единой для всех государственных органов, участвующих в управлении миграционными процессами и реализации миграционной политики программы, направленной на противодействие незаконной миграции и собственных научно-учебных заведений ФМС России для подготовки специалистов;

— информационных — в низком уровне коммуникативности государственных органов, участвующих в управлении миграционными процессами и реализации миграционной политики.

7. Формирование и развитие миграционной службы, как одного из видов российской государственной службы происходило эволюционно под воздействием объективных обстоятельств социально-экономического характера, обусловленных необходимостью регулирования миграционных потоков при постоянной организующей роли государства. Миграционная проблематика в большей степени замыкается на ФМС России и ее территориальных органах, которые играют здесь главенствующую роль.

8. Правоохранительная специфика, связанная с вопросами противодействия незаконной миграции, за исключением узкого аспекта осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, должна быть исключена из повседневной практики подразделений ФМС России. С другой стороны, акцентируя внимание на социально-экономических аспектах миграции, предлагается расширить полномочия ФМС России в целях предания на практике этой службе не только статуса координатора, но и стратега в регулировании миграционных процессов в России.

9. ФМС России и ее территориальные органы, занимая достаточно высокое правовое положение в системе органов внутренних дел РФ, по сути, не является структурным подразделением МВД России, будучи автономной службой, наделенной специальным правовым статусом, поэтому есть необходимость создания самостоятельной Службы в структуре государственных органов.

10. Организация деятельности территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции базируется на общетеоретических принципах организации и общих принципах организации деятельности территориальных органов.

11. Организация деятельности территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции должна быть, в первую очередь, ориентирована на обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции.

12. Организация деятельности территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции включает в себя совокупность целей, задач, функций, прежде всего, направленных на: контроль и надзор за соблюдением миграционного законодательства и своевременного оказания государственных услуг в сфере миграции.

13. Для совершенствования организации деятельности территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции в части задач, поставленных перед ними:

— необходимо добиться соотнесения задач территориальных органов, установленных законодательством и их полномочий;

— закрепить на законодательном уровне структуру органов государственной власти, в полномочия которых входит решение вопросов в миграционной сфере (в том числе в сфере противодействия незаконной миграции) с указанием их соподчиненности, порядок их взаимодействия и задачи.

— разработать иерархичную программу противодействия незаконной миграции, включающую международный, федеральный и субъектовый уровни;

— совершенствование кадровой политики, прежде всего, направить на подготовку узкоспециализированных кадров в области миграционной деятельности и повышение их квалификации.

14. Международное межведомственное взаимодействие ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции развивать по следующим направлениям:

— укреплять сотрудничество на международном и внутригосударственном уровне, направленное на сближение позиций и гармонизацию законодательств государств по вопросам применения норм международного права в сфере борьбы с незаконной миграцией;

— совершенствовать организацию проведения территориальными органами ФМС России во взаимодействии с компетентными органами других стран совместных профилактических мероприятий, обмен информацией и передовым опытом;

— развивать сотрудничество по вопросам, связанным с регулированием международной трудовой миграции и реадмиссионной проблематикой;

— в целях активизации согласованных усилий, направленных на укрепление организационно-правового обеспечения международного сотрудничества, в рамках международного сотрудничества с государствами-участниками СНГ, разработать не только среднесрочные программы и стратегии в сфере трудовой и незаконной миграции, но и программы взаимодействия с учетом краткосредне — и долгосрочных целей и практических мер, необходимых для предотвращения и противодействия незаконной миграции;

— для активизации международно-правового сотрудничества по пограничным вопросам обмениваться информацией между пограничными и визовыми службами и др.;

— активизировать процесс принятия двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве в сфере противодействия незаконной миграции, использования иностранной рабочей силы, приеме и возврате лиц, а также соглашений о реадмиссии, предусматривающих механизм ее реализации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.