Административно-правовое регулирование организации дорожного движения в городах

Актуальность темы

исследования. Административно-правовое регулирование организации дорожного движения в городах относится к категории актуальных проблем. Масштабы и тяжесть последствий дорожно-транспортных происшествий угрожают национальной безопасности — такой вывод был сделан на заседании Президиума Государственного совета Российской Федерации при рассмотрении вопроса о безопасности дорожного движения. В выступлении на этом заседании Президента Российской Федерации В. В. Путина было отмечено: «.человеческие потери от дорожно-транспортных происшествий по сути дела подрывают потенциал российского общества, его демографический резерв"1.

Особенно сложная обстановка в области безопасности дорожного движения характерна для городов. В течение длительного периода структура и протяженность улично-дорожной сети городов формировалась в соответствии с генеральными планами, которые разрабатывались, исходя из приоритета в развитии транспортного обслуживания населения общественного пассажирского транспорта и расчетного уровня автомобилизации от 60 до 100 автомобилей на 1000 жителей. В 2005 г. уровень автомобилизации в целом по стране составил более 200 автомобилей на 1000 жителей. Как следствие, современный уровень обеспечения потребности горожан в передвижении на собственных автомобилях не превышает 20% .

Практика показывает, что в связи с существенным обновлением системы административного законодательства возникает объективная потребность в теоретическом анализе и научном обобщении.

1 Материалы заседания Президиума Госсовета Российской Федерации по безопасности дорожного движения. М., 2006. С. 2.

2 См.: О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации: Государственный доклад. М., 2006. С. 21. складывающихся реалий, и, прежде всего тех правовых механизмов, юридических конструкций и конкретных правовых норм, которые характерны для такой сферы деятельности, как обеспечение дорожного движения в городах.

В настоящее время практически не реализуются многие мероприятия в масштабах всей улично-дорожной сети городов, в частности, ограничение доступа транспортных средств в определенные зоны города, введение жилых и пешеходных зон, зональные ограничения скорости, реверсивное, маршрутное регулирование движения, адаптивное сетевое управление транспортными и пешеходными потоками с использованием автоматизированных систем управления дорожным движением1. Между тем только такие комплексные меры могут существенно улучшить дорожно-транспортную обстановку в городах.

Неэффективная реализация возможностей организации дорожного движения для решения проблем транспортного обслуживания в городах во многом предопределяется несовершенством системы государственного и муниципального управления в этой сфере обеспечения безопасности дорожного движения, что сказывается на состоянии административно-правового регулирования в области организации дорожного движения.

Актуальность данной проблемы подтверждается включением вопросов совершенствования правового обеспечения организации дорожного движения в городах в комплекс мероприятий Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006;2012 годах"2.

См.: О состоянии безопасности дорожного движения и мерах по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения. Доклад рабочей группы Президиума Государственного совета Российской Федерации. М., 2005. С. 25−26.

2 Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 100, СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения в городах.

Предметом исследования являются нормы административного права, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения в городах Российской Федерации, практика их реализации, научные источники, эмпирические данные, характеризующие закономерности, свойственные рассматриваемой сфере.

Цели и задачи диссертационной исследования. Целью диссертационного исследования является подготовка предложений и рекомендаций по оптимизации административно-правовых форм регулирования организации дорожного движения, разработка теоретических аспектов организации дорожного движения как объекта административно-правового регулирования и научных рекомендаций по формированию и функционированию механизма этого регулирования.

Для достижения обозначенной цели автором предпринята попытка решения следующих задач:

— определение основ административно-правового регулирования в области дорожного движения;

— определение сущности и формирование на этой основе понятия организации дорожного движения как объекта административно-правового регулирования;

— анализ существующего состояния административно-правового правового регулирования дорожного движения в городах;

— определение содержания и процедуры осуществления организации дорожного движения в городах;

— анализ норм права как элемента механизма административно-правового регулирования организации дорожного движения в городах;

— анализ административных правоотношений, возникающих в процессе организации дорожного движения в городах;

— разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию организации дорожного движения в городах.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих юристов, в том числе: Ю. Е. Аврутина, В. А. Аксенова, С. С. Алексеев, Н. Г. Александрова, М. Б. Афанасьева, Е. В. Болотиной, И. И. Веремеенко, С. Е. Вицина, В. М. Горшенева, Р. И. Денисова, Л. Н. Игнатова, В. Н. Карташова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, Б.ГТ. Кормишкина, В. И. Коноплянко, Г. И. Клинковштейна, В. В. Лукьянова, A.B. Малько, Н. И. Матузова, Н. Ф. Поповой, Б. В. Российского, И. С. Самошенко, П. А. Солошенков, В. А. Страшун, Ю. К. Толстой, В. П. Федорова, E.H. Хазова, В. И. Чиркина, И. Б. Шахова, Ю. Д. Шелкова, А. Ю. Якимова, Л. И. Якушина и др. Проблема частично > нашла отражение в диссертационном исследовании С. А. Радионова, в котором впервые была предпринята попытка рассмотреть проблемы организации дорожного движения с позиции административного права, но она не содержит конкретных рекомендаций по построению и функционированию системы управления организации дорожного движения в городах.

Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания. Теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых-правоведов. Соискателем использована литература по теории права и государства, административному, конституционному, муниципальному и уголовному праву, а также иным отраслям российского права. С учетом сложности рассматриваемой проблемы в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный и статистический анализсоциологические методы, а также метод экспертных оценок.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является монографическим исследованием, в котором на системной основе разработаны проблемы организации дорожного движения в городах и административно-правового регулирования отношений, возникающих в данной сфере. Научной новизной отличаются так же положения о сущности дорожного движения как совокупности общественных отношений, о содержании и структуре организации дорожного движения и принципах ее осуществления, выводы о содержании и системе административно-правовых норм, регулирующих организацию дорожного движения в городах. В диссертационном исследовании автор предлагает пути повышения эффективности организации дорожного движения в городах.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Наличие широких возможностей транспортных Средств обеспечить ускоренное перемещение пассажиров и грузов создает реальные предпосылки для увеличения количества дорожно-транспортных происшествий.

В итоге участники дорожного движения должны решать задачу нахождения оптимального компромисса между стремлением затраты минимума времени и необходимостью обеспечения безопасности. Решение данной задачи невозможно без внешнего упорядочивающего правого воздействия на поведение участников дорожного движения.

2. Понятие и сущность организации дорожного движения. Это деятельность по упорядочению общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств в пределах дорог. Она состоит в разработке, принятии и реализации правовых актов по регламентации действий и информационному обеспечению участников указанных отношений с помощью технических средств и систем организации дорожного движения с целью обеспечения безопасности дорожного движения, рационального использования пропускной способности улично-дорожной сети и экологической безопасности автомобильного транспорта.

Цели и средства осуществления организации дорожного движения не позволяют сводить ее ни к содержанию автомобильных дорог, ни к транспортному обслуживания населения и определяют необходимость ее рассмотрения как самостоятельной отрасли социального обслуживания населения города.

3. Административно-правовая организация дорожного движения представляет собой процесс, включающий три основные стадии:

— подготовку и принятие правовых актов, основанных на Правилах дорожного движения, которыми предписывается установление технических средств и систем регулирования дорожного движения;

— осуществление работ по установке и монтажу технических средств и систем;

— обеспечение соблюдения установленного порядка дорожного движения посредством контроля и надзора, а в случаях отклонения от правил применения мер административного принуждения.

4. Определены основные, с правовой точки зрения, принципы организации дорожного движения: социальная направленность, достаточность, производственно-технологическая обеспеченность.

Принцип социальной направленности фиксирует приоритет в организации дорожного движения упорядочивающего воздействие на правовое поведение его участников, не позволяя сводить ее к сугубо инженерно-технической деятельности по оснащению улично-дорожной сети техническими средствами организации дорожного движения.

Принцип необходимости и достаточности определяет, с одной стороны, обязательность введения дополнительных обязываний и запретов как условия реализации транспортных потребностей общества, с другой — недопустимость необоснованного введения этих ограничений.

Принцип производственно-технологической обеспеченности определяет, что развитие организации дорожного движения как самостоятельной отрасли социального обслуживания городского населения невозможно без правовых основ развития индустрии организации дорожного движения, обеспечивающей разработку и внедрение современных технологий организации движения транспортных средств и пешеходов.

5. Административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области организации дорожного движения в городах, не образуют законченную систему, поскольку фактически нормативно не установлены обязанности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления как субъектов организации дорожного движения. Фрагментарные обязанности установлены для Госавтоинспекции, которая является одним из основных субъектов этой деятельности.

6. Сущность административных правоотношений в области организации дорожного движения в городах обусловлена правом участников дорожного движения на упорядочение отношений между ними и обязанностью государства гарантировать упорядочение этих отношений. В настоящее время эта обязанность исполняется в недостаточной мере.

Для устранения этого пробела в законодательство следует внести ряд предложений в действующие Федеральные законы «О безопасности дорожного движения» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Содержащиеся в работе теоретические выводы о сущности административно-правового регулирования организации дорожного движения в городах дополняют и развивают общую теорию государства и права, теорию конституционного и административного права в целом, и административно деятельности по регулированию организации дорожного движения в городах в частности. Проведенное исследование позволило выявить новые административно-правовые средства, которые могут быть использованы в организации и регулировании дорожного движения в городах.

Практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующих и разработке новых нормативных правовых актов, на основе которых осуществляется административно-правовое регулирование организации дорожного движения в городах. Практическую направленность имеют предложения по совершенствованию содержания актов реализации права в процессе организации движения транспортных средств и пешеходов в городах, а также предложения по совершенствованию административно-правового и организационного обеспечения деятельности ГИБДД как субъекта реализации административно-правового режима обеспечения безопасности дорожного движения.

Результаты исследования могут быть востребованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», в научных исследованиях в области административного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Основные результаты диссертационного нашли отражение в трех публикациях автора, тезисах докладов на международных научно-практических конференциях. Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Московского университета МВД России, а также Всероссийского института повышения квалификации МВД России.

Заключение

.

На основании проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие общие выводы, предложения и рекомендации.

1. Характерными особенностями дорожного движения как совокупности общественных отношений состоят в том, что они возникают, во-первых, в процессе реализации общественной потребности в пространственном перемещении людей и предметов, средств и продуктов их труда, основным критерием качества удовлетворения которой является время, затраченное на перемещение, во-вторых, в процессе использования для перемещения дорожно-транспортной техники, обладающей диалектически противоречивыми свойствами. Свойства техники определяют, с одной стороны, потенциал по минимизации времени перемещения, во-вторых, необходимость ограничения проявления потенциала из-за опасности возникновения дорожно-транспортных происшествий. Особенности общественных отношений определяют содержание сущность деятельности участников этих отношений, которой состоит в решении задачи нахождении оптимального компромисса межу проявлением потенциала и обеспечением безопасности движения. Решение данной задачи невозможно без внешнего упорядочивающего воздействия на поведение участников дорожного движения, без административно-правового регулирования возникающих между ними отношений.

2. Основу административно-правового регулирования в области дорожного движения образуют нормы Правил дорожного движения, устанавливающие единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации. Но полное упорядочение дорожного движения может быть достигнуто только путем введения дополнительных позитивных обязываний и запретов в отношении действий участников дорожного движения, дополняющих и конкретизирующих порядок дорожного движения, установленный Правилами, на основе использования информационных возможностей технических возможностей организации дорожного движения: дорожных знаков, светофоров, разметки.

3. Термин «организация дорожного движения используется в специальной литературе и в нормативных правовых актов для обозначения двух взаимосвязанных, но разных понятий. Во-первых, для обозначения процесса управляющего воздействия на дорожное движения с целью его упорядочения, выражающемся в осуществлении комплекса организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий, во-вторых, для обозначения результата этого воздействия, выражающемся в определенном распределении транспортных и пешеходных потоков по улично-дорожной сети города и режимах их движения. Для устранения данного терминологического несоответствия целесообразно во втором случае говорить об организации движения транспортных средств и пешеходов по улично-дорожной сети.

4. Дорожное движение является социотехнической системой, которая имеет технологический и социальный аспекты. Технологический аспект выражается в распределении транспортных средств и пешеходов по улично-дорожной сети и режимах их движения (скорость, интенсивность и др.). Социальный аспект дорожного движения проявляется при его рассмотрении как сферы совместной деятельности людей, урегулированной нормами права. Соответственно может быть технологическая и социальная организация дорожного движения. Социальная организация дорожного движения — это деятельность по упорядочению общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, состоящая в разработке, принятии и реализации правовых актов по регламентации действий и информационному обеспечению участников указанных отношений с помощью технических средств и систем с целью обеспечения безопасности дорожного движения, рационального использования пропускной способности улично-дорожной сети и экологической безопасности автомобильного транспорта.

5. Организация дорожного движения представляет собой определенный процесс, в котором можно выделить отдельные стадии.

Основными стадиями организации дорожного движения являются, во-первых, стадия подготовки и принятия правовых актов, юридически оформляющих использование технических средств и систем для введения дополнительных по отношению к Правилам дорожного движения позитивных обязываний и запретов в отношении действий участников дорожного движения, во-вторых, стадия введения в действие указанных актов путем осуществления работ по установке и монтажу технических средств и систем и официальной приемки этих объектов в эксплуатацию, в-третьих, стадия реализации установленного порядка, выражающаяся либо в правомерном поведении участников дорожного движения, либо в принятии индивидуальных актов по применению мер административно-правового принуждения к участникам дорожного движения, нарушивших установленный порядок. Факультативной является стадия регулирования дорожного движения, состоящая в упорядочении дорожного движения в необходимых случаях путем осуществления распорядительных действий.

6. Организация дорожного движения, исходя из сущности проблем жизнедеятельности города, которые могут решены путем ее осуществления и средств решения, не может быть сведена ни к содержанию автомобильных дорог, ни к транспортному обслуживанию населения, а должна рассматриваться как самостоятельная отрасль социального обслуживания.

7. Определение сущности и целевого назначения организации дорожного движения позволяет поставить вопрос о разработке методологии осуществления. На первом этапе необходимо разработать понятийную систему организации дорожного движения и принципы ее осуществления.

Проведенное исследование позволяет констатировать, что основными системообразующими понятиями в этой системе должны быть следующие: механизм административно-правового регулирования в области организации дорожного движения, технические средства и системы организации дорожного движения, стадии осуществления организации дорожного движения, субъекты организации дорожного движения, методы организации дорожного движения.

Организация дорожного движения должна осуществляться, исходя из следующих принципов:

— принципа социальности — устанавливает приоритет в организации дорожного движения упорядочивающего воздействия на поведения его участников по отношению к инженерно-технической деятельности по оснащению улично-дорожной сети техническими средствами организации дорожного движения;

— принципа необходимости и достаточности — обязательность введения дополнительных обязываний и запретов как условия реализации транспортных потребностей общества и недопустимость необоснованного введения этих ограничений;

— принципа социотехнического соответствия — объективность связи между правовым воздействием на поведение участников дорожного движения и материальными условиями, в которых оно осуществляется, в первую очередь, состоянием дорожно-транспортной техники, детерминация правового воздействия состоянием материальных условий;

— принципа производственно-технологической обеспеченностиразвитие организации дорожного движения как самостоятельной отрасли социального обслуживания городского населения невозможно без развития индустрии организации дорожного движения, обеспечивающей разработку и внедрение современных технологий организации движения транспортных средств и пешеходов.

8. Установление правового порядка дорожного движения, в том числе и на основе использования технических средств организации дорожного движения, является одной из важнейших составляющих реализации прав граждан на безопасные условия дорожного движения, регламентированного в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Этим правам корреспондируется обязанность государства гарантировать такое состояние этих условий. В контексте нашего исследования исполнение этой обязанности со стороны государства означает, что на уровне федерального закона установлены обязанности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по осуществлению организации дорожного движения.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» обязанность осуществления организации дорожного движения возложена субъектов, в чьем ведении находятся автомобильные дороги, в том числе, и на органы местного самоуправления. Однако, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация дорожного движения не включена в перечень вопросов местного значения городских поселений и городских округов. Следовательно, органы местного самоуправления этих муниципальных образований юридически не обязаны осуществлять организацию дорожного движения. Это является существенным пробелом в действующем законодательстве.

9. Исторически сложилось, что основную роль в организации городского дорожного движения играли сначала милиция, а затем Госавтоинспекция. В семидесятые-восьмидесятые годы в системе Госавтоинспекции были сосредоточены все основные функции по организации дорожного движения в городах, включая производство монтажно-эксплуатационных работ. В настоящее время объем обязанностей Госавтоинспекции существенно сократился, но в условиях отсутствия в управлении городским хозяйством большинства городов подразделений, выполняющих эту деятельность, Госавтоинспекция продолжает оставаться основным субъектом организации дорожного движения в городах. Подтверждением этому является возложение на МВД России ответственности за проведение большинства мероприятий по совершенствованию организации движения транспортных средств и пе5шеходов в городах в рамках Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 годах».

10. Для устранения пробела в законодательстве, связанного с установлением обязанности по осуществлению организации дорожного движения в городах, следует внести соответствующие изменения в федеральные законы «О безопасности дорожного движения» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые бы четко фиксировали обязанности органов местного самоуправления как субъектов организации дорожного движения. Одновременно необходимо возложить обязанность по разработке государственной политики в данной области на Министерство регионального развития Российской Федерации и обязанность по ее реализации — на Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

11. Основными актами реализации права как заключительной стадии функционирования механизма административно-правового регулирования в области организации дорожного движения являются для субъектов, имеющих соответствующие обязанности по ее осуществлению являются: задания на изучение и оценку состояния условия дорожного движения, задания на разработку проекта или комплексной схемы организации движения транспортных средств и пешеходовсогласование и утверждение проектной документации, акты приемки — сдачи объектов технических средств и систем организации дорожного движения.