Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти

Управление эффективностью деятельности органов власти, связанное с изменением системы целеполагания, стратегическим планированием и обоснованным выбором приоритетов развития, разработкой системы оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов, должно представлять собой комплекс четко выверенных, логически выстроенных, целостных мер. В этой связи принципиально важным представляется следование определенным концептуальным основам реформы, нормативное закрепление и обеспечение механизма реализации базовых принципов; формирование действующих, а не декларативных механизмов открытости и социальной ответственности. Указом Президента от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определены показатели для опенки эффективности и результативности деятельности. Цель политики оценки состоит в обеспечении государственных органов своевременной, стратегически ориентированной, объективной и достоверной информацией о результатах реализации государственной политики, программ и проектов в целях повышения их эффективности в интересах граждан. Управление эффективностью становится ключевым элементом в модернизации государственного управления и обеспечении качества государственных услуг. Для оценки эффективности и результативности деятельности органа власти и служащих необходимо из общих критериев выделить более конкретные. Неправильно подобранные критерии подрывают доверие к оценке как таковой. Действительно, общих критериев много, труднее измерить эффективность деятельности (влияние). Для клиентов органов власти гораздо важнее, достигнут ли решающий успех, нежели сам процесс управленческой деятельности. Измерение результата является направляющим элементом деятельности органов власти Показатель «вытекает» из цели: он имеет смысл только в том случае, если проводится анализ стратегии, курса и результатов, которые должны быть достигнуты.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важно выбрать такой уровень конкретизации и жесткости закрепления, который позволит системе быть мобильной, гибкой к внешнему воздействию. В противном случае система взаимодействия «цементируется» и выбывание любого элемента системы (должности, служащего) приводит к сбоям, понижает эффективность взаимодействия. Построение системы показателей должно основываться на системном и процессном подходах, а выполнение показателя — зависеть от деятельности органа власти, но при этом важно определиться с субъектом и процедурой оценки. Если определение степени достижения показателя будет зависеть только от служащего и он же — субъект оценки, вряд ли можно говорить об эффективности оценки, скорее это приведет к обратному результату (например, если в качестве показателя определить сокращение числа жалоб граждан, то в органах власти возникнут дополнительные препоны для подачи жалобы; в случае с сокращением числа безработных — усложнение процедуры присвоения статуса).

Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные ключевые аспекты деятельности органов власти: отношения с потребителями государственных услуг, финансовые отношения, организацию внутренних административных процессов, обучение и развитие персонала органов власти.

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет целый ряд преимуществ: открывает дополнительные возможности для планирования деятельности органа власти, внедрения комплексной системы оценки (аудита, мониторинга, контроля результатов деятельности), способствует формированию приверженности в органе власти стратегическим целям, формируя у служащих четкое представление о целях, стоящих задачах и этапах их реализации. Наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы эффективности в будущем, так и показателей за прошедшее время, позволяют проводить ретроспективный анализ, концентрировать усилия на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей эффекта, качественных показателей. Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности.

В основе сбалансированной системы показателей лежит понятие «показатель результативности», под которым понимается количественный или качественный показатель, характеризующий полученные результаты деятельности или степень достижения цели и задач органа власти. Конкретное содержание указанного понятия определяется через три основные группы показателей, которые целесообразно использовать в комплексной оценке деятельности органа власти: показатели непосредственных результатов, показатели процессов и показатели конечного эффекта.

Показатели непосредственного результата относятся к функционированию самого органа власти, его структурных подразделений и служащих. Перечень определенных результатов обычно содержится в отчетах об их деятельности, поэтому применение подобных показателей не требует специальной организации сбора информации и сложных расчетов. Содержание результатов административной деятельности определяется характером выполняемых функций. В гаком случае показателем непосредственного результата для органа власти служит количество и качество предоставленных услуг, подготовленной информации, внесенных правовых актов, других документов. Так, общими для всех подразделений показателями вне зависимости от их функциональной направленности будут являться:

• — доля информационно-аналитических материалов, отчетов, принятых руководством без правок с первого раза;
• — доля заключений на поступившие документы, проектов правовых актов, одобренных руководством с первого раза;
• — доля материалов, представленных с нарушением сроков по необъективным причинам;
• — доля материалов, возвращенных на доработку по следующим причинам: наличие грубых ошибок в расчетах; некорректное использование профессиональной терминологии, допускающее неоднозначное либо неправильное толкование; наличие множественных грамматических (орфографических, синтаксических и пунктуационных) ошибок; предоставление недостоверной, неполной, устаревшей информации по существенным аспектам.

Показатели процессов связаны, как правило, с характером функционирования органа власти, существующими административными процессами и требованиями к ним. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям непосредственного результата, хотя они неразрывно связаны между собой; качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. Показатели процессов позволяют оценить совокупную деятельность различных структурных подразделений, образующую последовательную цепочку реализации функций, направленных на решение общей задачи, формирование единой услуги, единого документа. К примеру, в качестве показателей непосредственных процессов для органа исполнительной власти в сфере экономики могут выступать: наличие утвержденных стратегии, концепции и программы социально-экономического развития и степень их реализации; своевременное утверждение адресной инвестиционной программы для разработки областного бюджета и другие.

Показатели конечного эффекта характеризуют изменения в объекте управления; характер воздействия деятельности органа власти на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, он связан с достижением целей деятельности органа власти. К примеру, показателями конечного эффекта деятельности органа власти в сфере экономики служат степень соответствия показателей прогноза достигнутым результатам социально-экономического развития, увеличение привлеченных прямых инвестиций (рост кредитных вложений в экономику области по сравнению с предыдущим годом в процентах).

В качестве самого распространенного показателя, который может свидетельствовать о достижении конечного социально значимого эффекта, выступает степень удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или деятельности исполнительного органа. Вместе с тем, использование таких показателей скорее позволяет выявить проблемное поле, чем объективно оценивать деятельность органа государственной власти.

Надежная, объективная и сбалансированная система показателей деятельности органа власти должна соответствовать определенным требованиям:

• — соотнесенность — показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти и ключевого служащего;
• — четкость и однозначность, простота в понимании и использовании — с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Показатели, в том числе и те, формальное определение которых требует использования технических терминов, должны быть описаны языком, понятным пользователю. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;
• — сравнимость — в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между организациями;
• — проверяемость — показатели должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. Показатели должны быть как агрегируемыми, так и дезагрегируемыми с тем, чтобы можно было проверить правильность расчетов; по возможности к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки;
• — статистическая надежность — показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими пользуется в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов. Показатели должны быть статистически надежными, т. е. базироваться на достаточно большой выборке;
• — экономическая целесообразность — очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору данных. Когда возникает потребность в создании нового показателя, его необходимо строить таким образом, чтобы минимизировать связанную со сбором данных нагрузку на сотрудников соответствующих организаций;
• — контролируемость — управляющие предоставлением услуг должны иметь возможность контролировать показатели затрат и непосредственных результатов (они должны быть либо полностью, либо, как минимум, в существенной степени подконтрольными). Это не относится к показателям конечных результатов, которые не подконтрольны администраторам программ, хотя в целом деятельность последних должна быть направлена па оказание прямого или косвенного влияния на конечный результат;
• — чувствительность — показатели должны быстро реагировать па изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение;
• — отсутствие внутренних «антистимулов» — при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения;
• — гибкость в отношении инноваций — система определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг;
• — быстрота обновления — показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность принятия решения на основе устаревших или утративших актуальность данных.

Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения, необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки. Применение системы оценки эффективности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач может вести к повышению прозрачности и быть дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедур оценки эффективности может существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.

Система оценки эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам.