История становления и развития прокуратуры в России

Прокуратура в России возникла как институт контроля Верховной власти за деятельностью других органов государственной власти. Это исторически было вызвано возрастанием роли контрольных механизмов, объективно обусловленным усложнением деятельности государственного аппарата и в связи с этим повышением степени риска ее неэффективности.

В литературе по истории государства и права существует мнение, что первая попытка системного контроля деятельности государственного аппарата со стороны Верховной власти была предпринята во второй половине XVII в., когда Алексей Михайлович Романов создал Приказ тайных дел, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению, а бояре и думные люди о том ничего не ведали». Некоторые исследователи полагают, что Приказ тайных дел «скорее следует рассматривать как личную канцелярию царя, ведавшую интересующими его вопросами», в связи со смертью А. М. Романова (1676) он и прекратил свое существование и поэтому его не следует рассматривать в качестве института контроля в системе органов власти^[1].

Несмотря на различную оценку исследователями функций данного учреждения, даже при исполнении им функции личной канцелярии царя, контрольные признаки в его деятельности, надо полагать, все же присутствовали, так как компетенция его распространялась на все виды государственной деятельности и государственных учреждений, и все, что делалось в данном Приказе, докладывалось царю.

Следующим этапом создания контрольных органов в системе государственной власти России стало учреждение Указом Петра I от 02.03.1711 должностей фискалов в центре и на местах с обязанностями «проведывать и доносить про все, что во вреду государственному интересу быть может, о злом умысле против персоны Его Величества или измене, о возмущении или о бунте»^[2].

Роль фискальной службы заключалась в тайном выявлении нарушений и в тайном же донесении о них. Фискалы нс получали материального обеспечения из казны, а существовали за счет собственных «кормовых», что вело к поборам и взяточничеству. По этим причинам практическая деятельность фискалов пошла по такому пути, что фискалы были не прочь поживиться за счет тех мест, при которых состояли, и погрязли в злоупотреблениях. Их стали на местах почти открыто ненавидеть. Само слово «фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион» или «доноситель» .

Эти обстоятельства обусловили необходимость реформирования фискалитета. Кроме того, этот институт не обладал полномочиями надзора за деятельностью правительствующего Сената и за исполнением указов Сената.

В 1715 г. для надзора за исполнением указов Сената была введена должность Генерал-ревизора, деятельность которого по различным причинам не получила развитие. Контроль за деятельностью Сената некоторое время осуществляли сенатские обер-секретари и дежурившие в Сенате гвардейские офицеры, в компетенцию которых входили надзор за соблюдением установленного порядка производства и законностью разрешения дел Сенатом, а также донесение царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Как видно, Петр I в течение ряда лет продолжал поиски наилучшей формы организации надзора за деятельностью созданного им же государственного аппарата и пришел к выводу о необходимости учреждения такого органа, который осуществлял бы надзор за деятельностью и Сената, и фискалов, а также за исполнением указов Сената. В связи с этим им был издан Указ от 12.01.1722, в котором отмечалось «быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору также во всякой коллегии по прокурору», предполагавший подчиненность и подотчетность нижестоящих прокуроров Генерал-прокурору. Затем были установлены должности прокуроров при надворных судах и Обер-прокурора в Синоде.

18 января 1722 г. Петр I назначил на должность первого Генерал-прокурора своего сподвижника Павла Ивановича Ягужинского. Представляя его Сенату, император сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть». А в Указе «О должности Генерал-прокурора» от 27.04.1722 он отметил: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем будет». Задачей Генерал-прокурора являлось присутствие на заседаниях в Сенате и осуществление надзора за соблюдением регламента его работы. Он обязан был также регистрировать изданные Сенатом указы, следить и фиксировать их выполнение, доносить Государю обо всех нарушениях членов Сената и других должностных лиц. Указ устанавливал подчиненность всех прокуроров и фискалов Генерал-прокурору.

При разработке Инструкции Генерал-прокурора были использованы Уставы Франции, Швеции и других государств. Использовав европейскую традицию, Петр I трансформировал ее в российскую государственную структуру, придав ей самобытность.

Прокуроры в дальнейшем своем развитии занимали исключительное положение в аппарате государства. Они были независимы от тех учреждений, при которых состояли, наблюдали и контролировали их деятельность, «имели попечение в колоднических делах», обращали внимание на недостатки, упущения, на нарушения закона, волокиту, несвоевременный приход на службу, воровство и растрату денег, наблюдали за правильным собиранием казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам, за правильностью финансовой отчетности.

Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Письменный протест поступал в гот орган, который нарушил закон, и от которого зависело на том «протесте утвердиться», т. е. удовлетворить его или отклонить. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное донесение Генералпрокурору, от которого зависело, поддержать протест или нет.

Фискалы состояли в коллегиях и надворных судах и доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Если, однако, прокурор не принимал необходимых мер, то фискал доносил об этом обер-фискалу, а последний — Генерал-прокурору, выступавшему с соответствующими представлениями в Сенате. Если же и обер-фискал «будет заподозрен в недоношении или волоките», то на него следовало жаловаться прямо Генерал-прокурору.

Таким образом, прокуратура в системе органов государственной власти России возникла и начала функционировать как институт гласного надзора от имени Императора за деятельностью Сената и других государственных органов, при которых состояли прокуроры, с одновременным руководством фискалами.

После смерти Петра I несколько лет должность Генерал-прокурора, хотя и не была ликвидирована, фактически не функционировала в связи с учреждением 8 февраля 1726 г. Верховного Тайного Совета, административная и контрольно-надзорная деятельность которого стала превалировать над сенатской^[3] и прокурорской. В последующие 2−3 года фактически прекратили свою деятельность прокуроры, состоявшие при надворных судах и большинстве коллегий.

Возрождение деятельности Генерал-прокурора и прокуратуры начинается в 1730 г. с воцарением императрицы Анны Иоанновны (1730−1740), которая своим указом восстановила должность Генерал-прокурора и деятельность прокуратуры. Хотя формально органы прокуратуры возрождались как органы при надворных судах, фактически прокуроры назначались по губерниям и деятельность их распространялась на всю административно-территориальную составляющую губернии, в том числе на деятельность надворных судов, что нашло юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора», утвержденной 3 сентября 1733 г. А с приходом к власти императрицы Елизаветы Петровны — дочери Петра I (1741 — 1761) были восстановлены в полном объеме функции Сената, и в соответствии с ее Указом от 12.12.1741 при Сенате и в губерниях вновь стали осуществлять свою деятельность прокуроры по тем же принципам, с теми же функциями, что и при императоре Петре I^[4]. Таким образом, объектом прокурорского надзора на местах стала не только деятельность надворных судов, состоявших в подчинении губернаторов, но и деятельность самих губернаторов и других присутственных мест.

Развитие института прокуратуры России в период царствования Екатерины II (1762−1796) и Павла I (1796−1801) характеризуется усилением роли прокуратуры, ее надзорной и иных функций во многих сферах государственной деятельности. Генерал-прокурор оставался, как и прежде, во главе всей прокуратуры. Его деятельность стала приобретать огромное государственное и политическое значение, которое постоянно возрастало. Он, кроме надзора, ведал многими делами высшего управления государством. Сфера деятельности его расширилась, в нее включались новые полномочия. К концу царствования Екатерины II Генерал-прокурор стоял во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразными отраслями, в том числе неправового характера, превращаясь постепенно в министра, а при правлении Павла I он является уже не просто министром, а фактически первым министром^[5].

Прокурорский надзор на местах осуществлялся губернскими прокурорами до введения в 1763 г. должностей провинциальных прокуроров, подчиненных так же, как и губернские прокуроры, Генерал-прокурору.

Важным моментом в развитии института прокуратуры России стала Губернская реформа 1775 г., осуществленная в соответствии с «Учреждением для управления губерний» от 07.11.1775. Были упразднены должности провинциальных прокуроров, а вместо них введены должности губернских и уездных помощников прокурора — стряпчих. Была создана сложная система палат, судов, магистратов и расправ. При всех установлениях функционировал прокурорский надзор. Чины прокурорского надзора носили названия губернских.

Во главе всей прокуратуры в губернии стоял губернский прокурор, который находился в прямом подчинении Генерал-прокурора, получал от него предписания (ордера) и инструкции и имел право непосредственного доклада последнему в пределах своей компетенции. В свою очередь, губернскому прокурору подчинялись в губернии прокуроры судов и стряпчие. Последних называли также «око губернского прокурора». В уезде действовал уездный стряпчий.

Стряпчие выполняли функции не только помощников прокурора, но и его советников. Они определялись к нему «для совета в случающихся делах его должности и для того, чтобы предлагать вместо него и от его имени заключения в палатах и судах». Кроме того, стряпчие имели и специальные обязанности по фискальным и финансовым делам. Отношения каждого прокурора и состоящих при нем стряпчих были основаны на единстве выполняемых задач. Главной целью деятельности прокуроров и стряпчих являлась охрана закона и представление его интересов в правительственных установлениях.

В начале XIX в. императором Александром I в России была проведена очередная реформа государственного аппарата. В соответствии с Манифестом от 08.09.1802 было создано восемь министерств, включая министерство юстиции. В результате реформы Министр юстиции стал по должности Генерал-прокурором, а самостоятельная до того прокурорская система стала частью исполнительной власти.

Главная задача Генерал-прокурора в Сенате теперь состояла в достижении единогласия «при решении дел», а в случае несогласия сенаторов с позицией прокуратуры — представлении дела на^[6].

Одной из важных задач, стоявших перед первым Министром юстиции Г. Р. Державиным (1802−1803) в новых условиях, была регламентация деятельности прокуратуры инструкциями с учетом ее нахождения в структуре данного министерства.

Поэтому, ссылаясь на нормы, регламентировавшие структуру органов прокуратуры и прокурорский надзор в «Учреждении о губерниях» от 07.11.1775 и в Манифесте от 08.09.1802, Г. Р. Державин разработал и разослал прокурорам для руководства и исполнения циркулярный ордер, в котором сформулировал в семи пунктах основные принципы деятельности губернской прокуратуры в новых условиях:

" 1. О всяком определении или положении присутственного места, несогласном с законами или относящимся к вреду службы, а паче к ущербу интереса Императорского Величества или к отягощению народному, губернский прокурор обязан, не останавливая исполнения, с приличностью сообщить губернскому правлению и одновременно донести своему Министру.

• 2. Если прокурор встретит сомнение в законности и законе, определение или распоряжение присутственного места, которые последуют по предписанию какого-либо другого министра, то никакое напоминание или представление присутственному месту не будет уже прилично, то прокурор доводит об этом до сведения Министра юстиции немедленно, с первой почтой, особенно, если дело требует немедленного исправления.
• 3. О случаях, в которых за состоявшимся исполнением уже невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток для пресечения или недопущения таковых впредь, прокурор представляет Министру юстиции по третям года.
• 4. Сверх ведомостей, представляемых прокурорами Генералпрокурору (о делах и перечневую о колодниках) они должны ежемесячно представлять ему же, как Министру юстиции, подробные ведомости по делам следственным и уголовным.
• 5. По производству уголовных дел прокуроры наблюдают, с одной стороны, чтобы не происходило где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинения невиновности, а с другой — упущения и послабления преступления.
• 6. По делам гражданским прокуроры должны смотреть бдительно за сохранением формы или порядка судопроизводства и в особенности за соблюдением подсудности власти, нарушением которых обычно дела запутываются и продолжаются.
• 7. Прокурорам рекомендуется заниматься исполнением относящегося как в донесениях Министру, так и в сношениях с присутственными местами всю не столь нужную переписку оставить и от излишней возможно уклоняться, ввиду того, что таковая переписка более служит к наполнению ненужными бумагами архива"^[7].

Сущность требований Генерал-прокурора, как видно из текста циркуляра, заключалась в обязанности прокуроров осуществлять надзор во всех учреждениях губернии, в том числе за следствием и дознанием, добиваться наказания виновных в совершении преступления и защищать невиновных от незаконного обвинения. Если прокурор встречал нарушение закона со стороны министерств, решения которых исполнялись на местах, то прокурорам предписывалось доводить об этом до сведения Министра юстиции.

В последующем деятельность прокуратуры регламентировалась Сводом законов Российской империи 1832, 1842 и 1857 гг. издания (далее — Свод законов). Министерство юстиции являлось верхним звеном в системе прокуратуры, сенатские обер-прокуроры подчинялись Министру юстиции — Генерал-прокурору, не были связаны с губернской прокуратурой и осуществляли только судебный надзор. Губернские прокуроры и стряпчие осуществляли надзор во всех губернских и уездных учреждениях.

Практическая деятельность Генерал-прокурора в этот период сложилась так, что он, будучи не в состоянии лично или через своего товарища исполнять прокурорские обязанности в Сенате, выполнение здесь своих функций стал поручать Обер-прокурорам, состоявшим при департаментах Сената и осуществлявшим свою деятельность под его непосредственным руководством по его предписаниям и ордерам. Главным механизмом надзора в Сенате был «пропуск» Генерал-прокурором или Обер-прокурорами сенатского определения. Пропуск выражал согласие прокурорского надзора. При несогласии исполнение задерживалось, и дело переносилось из департамента в общее собрание Сената.

Для осуществления надзорной функции прокуроры на местах в соответствии со Сводом законов имели полномочия на: личное присутствие в заседаниях и при выполнении службы в присутственных местах; запрашивание дел и сведений для рассмотрения; дачу заключений по правовым вопросам; предъявление присутственным местам предложений и требований по существу и ходу дел; представление в порядке подчиненности до министра юстиции включительно различных сведений и ведомостей; просмотр журналов и пропуск журнальных определений присутственных мест; вынесение протестов, предложений или донесений начальству о выявленных нарушениях. Причем без согласования с прокурором решения губернских учреждений не приобретали юридическую силу.

По уголовных делам по Своду законов задача прокурорского надзора состояла в обеспечении применения наказания за преступления и вместе с тем защите от необоснованного преследования невиновных. Прокуроры и стряпчие обязаны были смотреть, «чтобы с возможной скоростью» рассматривались дела и чтобы «при том не происходило, с одной стороны, притеснение невинности», а с другой — чтобы «не было упущения и послабления преступлениям» .

По делам гражданским деятельность прокурора в соответствии со Сводом законов разделялась на контрольную и исковую, осуществление которых законом возлагалось на губернских и уездных стряпчих. Стряпчие «но делам государственных имуществ», «по фискальным делам», губернские стряпчие «казенных дел» по порученным им делам обязаны были «производить в надлежащие сроки иски и жалобы», представлять доказательства и возражения, присутствовать при приводе свидетелей к присяге и их допросах, присутствовать при осмотрах казенных земель, выслушивать решения, подписывать «удовольствие и неудовольствие» к ним, подавать апелляции, требовать «сообщения всякого рода бумаг», «личной присылки к суду ответчика или его поверенного», «до составления окончательного решения предлагать восполнить то, что в производстве дела недостает». По своим искам стряпчие судебные издержки не платили. Кроме того, стряпчие наблюдали за поступлением в казну штрафных денег.

Таким образом, к концу 1850-х гг. основная сущность прокурорской деятельности оставалась такой же, что и на момент учреждения института прокуратуры — надзор за соблюдением законов и за их исполнением в интересах государя и государства. По пространству действия прокурорский надзор был повсеместным, распространяясь на все судебные и административные установления.

Однако сложная система надзора за надзором, проверка одних чиновников другими, сочетание фискального и контрольного начал в сфере правительственных установлений сформировали государственную машину, превратившую в рутину живую, творческую, по замыслам, функцию прокуратуры, у которой не было ни организационных, ни нормативных возможностей изменить такое положение. Представление о прокуроре и стряпчих, как об «оке государевом», уже не соответствовало сложившейся общественно-политической обстановке. На практике все чаще ощущалась полезность деятельности прокуратуры в качестве защитника законности и правопорядка, общественных и личных интересов людей. Общественно-политическое развитие страны объективно требовало дальнейшего совершенствования прокурорской деятельности применительно к новой обстановке, что и стало результатом реформы судебной системы в России 1860−1864 гг.

8 июля 1860 г. было принято «Учреждение Судебных следователей», согласно которому следствие по уголовным делам возлагалось не на полицию, а на лиц уездного суда (судебных следователей), состоящих в министерстве юстиции, и определялись надзорные полномочия прокурора за следствием. Отношения прокуратуры со следователями определялись в данном документе таким образом, что «судебный следователь приступал к производству следствия и к исполнению отдельных по нему действий: по письменным требованиям судебных мест, губернского прокурора, стряпчих, градских и земских полиций, исправника и становых приставов того уезда, в котором следователь состоит на службе». О следствии, начатом по собственному усмотрению, следователь обязан был уведомить уездного стряпчего. Об отправлении дела в надлежащее судебное место по окончании следствия следователь также уведомлял стряпчего.

Важным шагом в развитии прокурорского надзора стало в данный период одобрение Государственным Советом основных принципов организации и деятельности прокуратуры, согласно которым предназначение прокуратуры определялось как «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи», а основными принципами организации и деятельности ее рассматривались «единство и централизация органов прокуратуры, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров и независимость их от местных влияний при принятии решений»^[8].

29 сентября 1862 г. Императором были утверждены «Основные положения преобразования судебной части в России», согласно которым при каждом окружном суде и при каждой судебной палате состояли прокуроры, а при каждом из них состояли их товарищи. Прокуроры окружных судов и их товарищи утверждались Министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты. При каждом кассационном департаменте Сената и при общем их собрании состояли Обер-прокуроры, назначаемые по представлению Министра юстиции Именными Высочайшими Указами. В прокурорской системе низшие чины действовали под руководством высших, а руководство всеми прокурорами и Обер-прокурорами осуществлял Министр юстиции как Генерал-прокурор.

В 1864 г. были утверждены Уставы уголовного и гражданского судопроизводства, в которых детально регламентировались функции и полномочия прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Какого-либо нормативного акта, регулирующего прокурорскую деятельность в области «общего надзора», при проведении реформ принято не было, и прокуратура, созданная при судах, эту функцию не осуществляла. Однако довольно длительное время на местах наряду с судебными прокурорами продолжали осуществлять свою общенадзорную деятельность губернские прокуроры, которые по вертикали, так же как и прокуроры судов, были подчинены Министру юстиции.

На прокуроров в новых условиях в сфере судебной деятельности возлагались надзор за единообразным и точным применением законов, обнаружение нарушений законов и требование к восстановлению нарушенного порядка.

В гражданском процессе прокуратура «предъявляла суду предварительные заключения о гражданских делах, затрагивающих интересы государства, по поводу интересов несовершеннолетних лиц, состоящих под опекою и попечительством, по делам безвестно отсутствующих и лиц, пораженных в правах, по вопросам подсудности уголовных последствий суда гражданского» .

А в сфере уголовного процесса власть обвинительная отделялась от судебной и становилась исключительной прерогативой прокуратуры. Судебная власть принадлежала исключительно судьям, без вмешательства власти административной. Согласно Основным положениям при проведении дознания по уголовным делам полиция непосредственно была подчинена прокурору; полицейские чины и судебные следователи о начатом дознании или следствии и о задержании кого-либо должны были уведомить прокурора; полицейские чины должны были уведомлять прокурора также обо всех «дознаниях», переданных ими судебным следователям; прокурор мог требовать, чтобы следователь ограничился мерой менее строгой, чем взятие под стражу, имел право предложить следователю взять под стражу обвиняемого, оставленного им на свободе или освобожденного из-под стражи, а если следователь признает «сие требование противоречащим закону», то он был обязан «представить о том суду» .

Прокурор по своему усмотрению мог присутствовать при проведении следственного действия и изучать его ход, не приостанавливая его. Следователь как представитель органа судебной власти не подчинялся непосредственно прокурору, однако должен был выполнять его требования о том, что касалось расследования преступлений. Все спорные вопросы между прокурором и следователем рассматривались соответствующим судом.

Если из анализа собранных при расследовании доказательств прокурор удостоверялся, что вина привлеченного лица в преступлении доказана, то он должен был в качестве защитника интересов правительства и всего общества продолжить преследовать это лицо, обвинять его перед самим судом, объяснять последнему основания, по которым следует признать лицо виновным, и стараться изобличить вину его при рассмотрении дела в суде.

Из этих положений вытекало, что функциональным предназначением прокуратуры после судебной реформы 1864 г. стал надзор за законностью в уголовно-процессуальной сфере и реализацией судебной ответственности лиц, совершивших преступления, и тем самым прокуратура стала превращаться из «ока государева» в правоохранительный орган Российской империи^[9].

Однако правоохранительный механизм, созданный в результате этих реформ, был ликвидирован новой властью, победившей в результате Октябрьской революции 1917 г.

24 ноября 1917 г. Совет народных комиссаров (СНК) РСФСР принял Декрет о суде № 1, который упразднил все существовавшие судебные установления, в том числе окружные суды, судебные палаты и Сенат со всеми департаментами, военные и морские суды всех наименований, а также коммерческие суды, заменив все эти установления выборными народными судами. Были упразднены институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институт присяжной и частной адвокатуры.

Для борьбы с контрреволюцией этим же Декретом были учреждены революционные трибуналы, избиравшиеся губернским и городским Советами, а также следственные комиссии.

В течение пяти лет в системе государственных органов прокуратура не существовала вообще, и обвинительную функцию в уголовном судопроизводстве выполняли общественные обвинители, граждане («добровольцы»), представители коллегий лиц, посвятивших себя правозаступничеству, члены коллегий обвинителей, избираемых местными советами депутатов непосредственно или по представлению революционных трибуналов, а функцию надзора за исполнением законов осуществляли разные органы государства.

После окончания гражданской войны возникла необходимость в укреплении власти диктатуры пролетариата, соответственно, требовалось точное и повсеместное исполнение законов Советской власти па всей территории страны, что невозможно было обеспечить без специального органа надзора за их исполнением, каковым традиционно в истории России являлась прокуратура.

В этой обстановке 1 января 1922 г. вышел в свет первый номер «Еженедельника Советской юстиции», в котором был опубликован проект Положения о государственной прокуратуре, разработанный Народным комиссариатом юстиции (НКЮ). Проект вызвал дискуссию, так как из него следовало, что учреждаемые народные прокуроры оказывались в зависимости от чиновников НКЮ с «двойным» подчинением^[10].

В третьем номере «Еженедельника Советской юстиции» вышла статья Н. В. Крыленко «К критике проекта о прокуратуре», в которой он писал о том, что придерживается точки зрения, противоположной мнению авторов законопроекта. Прокуратура, по словам Н. В. Крыленко, должна быть независима и организована при суде и рядом с судом, не может быть подчинена суду, но в то же время суд не может быть ей подчинен, она есть часть суда и поэтому должна обладать тем же статусом, что и суд, суд и прокуратура должны быть независимы от власти административной. Примерно в том же смысле высказался и В. И. Ленин, написав 20 мая 1922 г. письмо «О двойном подчинении и законности» .

В редакции Н. В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре был вынесен на сессию Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) на поименное голосование, которое состоялось 26 мая 1922 г. По его итогам 28 мая 1922 г. посредством утверждения Положения о прокурорском надзоре была создана, а фактически воссоздана Государственная прокуратура России (РСФСР). Первым Прокурором республики стал Нарком юстиции РСФСР Д. И. Курский.

В НКЮ был организован отдел Государственной прокуратуры (6-й отдел) с подотделами: общего управления и личного состава прокурорского надзора; общего надзора; надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; государственного обвинения и следственная часть. Губернские прокуратуры создавались по административно-территориальному принципу и входили в состав губернских отделов юстиции, но подчинялись вышестоящему прокурору. Аппараты губернских прокуратур включали отделения общего надзора и надзора в сфере уголовного судопроизводства, в том числе организации обвинения в суде, и секретариат, на который возлагались административно-хозяйственные вопросы. Губернские прокуроры имели трех помощников в городе (один при трибунале, двое при советском народном суде), по одному помощнику на каждый уезд, три консультанта и технический персонал.

Положение о прокурорском надзоре установило основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры (централизация органов прокурорского надзора; строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; взаимозаменяемость на любой стадии прокурорских действий; независимость прокуратуры от местной власти; опора прокурорских органов на помощь общественности) и определило функции прокуратуры (осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона; непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и Объединенного государственного политического управления (ОГПУ); поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных иод стражей).

22 июля 1922 г. Д. И. Курский утвердил Временную инструкцию губернским прокурорам «Об общих задачах, возлагаемых на прокурора», согласно которой прокуратура становилась органом надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц. Губернский прокурор согласно Временной инструкции отвечал за правильность ведения дознания и следствия, выступал государственным обвинителем в суде, надзирал за местами лишения свободы. Ему предписывалось подбирать своих помощников преимущественно из среды передовых рабочих, привлекать к участию в судебных процессах в качестве общественных обвинителей членов партии и профсоюзов, руководя и направляя их выступления в суде. Инструкция предписывала ему созывать иод своим председательством губернские совещания по вопросам борьбы с преступностью. Предлагалось распределить обязанности между своими помощниками, чтобы каждый отвечал за конкретный участок надзора. За собой он должен был оставить надзор за соблюдением законности всеми губернскими органами власти, контроль за работой своих помощников и некоторые другие важные вопросы. Прокурорам предоставлялось право давать своим помощникам циркулярные руководящие разъяснения с предоставлением их копий в отдел прокуратуры НКЮ.

Затем на местах органы прокуратуры были отделены от органов юстиции с передачей им помещений отделов юстиции, наличного инвентаря и денежных средств. Следователи оставались при следственных участках, судах и революционных трибуналах, но теперь их действием руководил прокурор.

• 11 ноября 1922 г. четвертой сессией ВЦИК РСФСР было принято Положение о судоустройстве в РСФСР, где получил регламентацию статус народных следователей, учреждаемых в отделе прокуратуры НКЮ для производства «срочных» расследований, но важнейшим делам. Их деятельность на основании Положения стала поднадзорна прокуратуре.
• 1 февраля 1923 г. ВЦИК принял декрет, которым были уточнены функции отдела прокуратуры НКЮ и утверждена его новая структура. Теперь в него входили подотделы: общего управления и личного состава прокурорского надзора, надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы, государственного обвинения, следственная часть.

Следующим шагом в формировании статуса прокуратуры СССР стало утверждение первой Конституции СССР 31 января 1924 г., ст. 43 которой устанавливала компетенцию Верховного Суда СССР, в структуре которого предусматривалась прокуратура Верховного Суда СССР. 23 ноября 1923 г. ЦИК СССР принял Положение о Верховном Суде СССР, ст. 22 которого регламентировала деятельность Прокурора Верховного Суда СССР с функцией надзора в судебной сфере.

19 ноября 1926 г. ВЦИК принял Положение о судопроизводстве в РСФСР, которым учредил институт следователей органов прокуратуры с функцией расследования преступлений под руководством прокуроров.

Весьма сложной для органов прокуратуры как в плане законодательного регулирования, так и при организации работы была в эти годы общенадзорная деятельность. Прокуроры или выходили за установленные пределы своих полномочий и вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и ведомств, или, наоборот, не использовали своих полномочий при установлении нарушений законов и подзаконных нормативных актов.

В связи с этим большое значение имело Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24.07.1929, в котором предусматривалось право Прокурора Верховного Суда СССР: предлагать Президиуму Центрального исполнительного комитета (ЦИК) соответствующей союзной республики рассмотреть вопрос в случае обнаружения несогласованности с Конституцией СССР или общесоюзным законом постановлений СНК и экономических советов союзных республик, а по незаконным постановлениям народных комиссаров и иных учреждений союзных республик — сообщать об этом прокурору соответствующей союзной республики; требовать через прокуроров союзных республик копий постановлений, приговоров, решений и определений по отдельным делам, находящимся в производстве судебных учреждений союзных республик.

В соответствии с Положением Прокурор Верховного Суда СССР обладал правом законодательной инициативы и пользовался правом совещательного голоса на заседаниях Президиума ЦИК, СНК СССР, Совета Труда и Обороны, а также коллегий народных комиссариатов и других центральных учреждений СССР, руководил деятельностью военной прокуратуры.

Деятельность прокуратуры приобретала все большее значение для Советского государства, что вело к возрастанию ее роли в обеспечении социалистической законности и обусловливало необходимость выделения органов прокуратуры из системы народных комиссариатов юстиции союзных республик и Верховного Суда СССР и преобразования в самостоятельную централизованную систему органов государственной власти.

В связи с этим постановлением ЦИК и СНК от 17.12.1933 было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР и тем самым учреждена прокуратура Союза ССР в статусе самостоятельного органа с функцией надзора за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции и постановлениям Правительства СССР, правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения. Прокурор Союза ССР мог также возбуждать уголовное преследование и поддерживать обвинение во всех судебных инстанциях на территории страны. Кроме того, он осуществлял надзор за законностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений, руководил деятельностью прокуратур союзных республик.

21 июня 1933 г. постановлением ЦИК СССР первым прокурором Союза СССР был назначен Иван Алексеевич Акулов, а его заместителем — А. Я. Вышинский.

Конституция СССР, принятая 5 декабря 1936 г., придала прокуратуре конституционный статус с компетенцией высшего надзора за точным исполнением законов и принципом независимости от местных органов.

В дальнейшем как в общественно-политической жизни страны, так и в законодательстве произошли соответствующие духу того времени изменения, которыми из-под надзора прокуратуры были выведены крупные дела о терроризме, бандитизме и государственных преступлениях. Системе Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) были предоставлены права в административном порядке осуществлять судебные и прокурорские функции. Эти изменения фактически привели прокуратуру Союза ССР в состояние номинального осуществления надзорных полномочий в определенный период.

В период Великой Отечественной Войны 1941−1945 гг. главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16.09.1943 для прокурорско-следственных работников были установлены классные чины, а постановлением СНК СССР от того же числа для названных лиц введена форменная одежда. 19 марта 1946 г. был принят Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР» .

Законодательство СССР и РСФСР, регулирующее деятельность прокуратуры России, в дальнейшем изменялось динамично (были приняты новые Основы уголовного судопроизводства Союза СССР и союзных республик (1958), Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1960), Положение о прокурорском надзоре в СССР (1955), а затем и Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979), вступила в силу Конституция СССР (1977)). Однако в своей сущности функции прокуратуры оставались неизменными. В сфере уголовного судопроизводства прокуратура осуществляла функции и надзора, и обвинения, как в досудебном, так и судебном производстве. Прокурор имел полномочия на осуществление высшего надзора за органами власти, в том числе судом, общественными организациями и гражданами, на истребование из суда любого дела независимо от своего участия в его рассмотрении и на принесение протеста на любое судебное решение с обязательным рассмотрением коллегиальным составом суда. Прокуратура свои функции осуществляла под руководством Коммунистической партии Советского Союза (КПСС).

После роспуска КПСС и распада СССР прокуратура России сохранила конституционный статус, надзорные и обвинительные полномочия, закрепленные в Конституции, Федеральном законе от 17.01.1992 № 2201−1 «О прокуратуре Российской Федерации» и других законодательных актах.

В последующем функциональная деятельность органов прокуратуры претерпевала определенные изменения, связанные с судебной реформой и иными важными преобразованиями.

5 февраля 2014 г. Президентом РФ подписан Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», согласно которому гл. 7 Конституции РФ стала называться «Судебная власть и прокуратура», а полномочия по назначению прокуроров субъектов РФ (приравненных к ним прокуроров) и представлению к назначению заместителей Генпрокурора РФ переданы от Генпрокурора РФ Президенту РФ.

Таким образом, прокуратура Российской Федерации прошла большой и не простой исторический путь развития. Ее значение то возвышалось верховной властью государства в зависимости от политической ситуации, то принижалось. Структурно она то входила в систему других органов государственной власти, то обретала независимость и самостоятельность. Надзорная и обвинительная функции ее то расширялись, то суживались. Одним словом, прокуратура России имеет богатый исторический опыт своего развития, изучение и познание которого подтверждает востребованность института прокуратуры в современной России именно в качестве самостоятельного, независимого, централизованного органа государственной власти с надзорными и обвинительными функциями.

• [1] Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 9.
• [2] Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗ). СПб., 1884. Т. 4. № 2330.
• [3] Калиниченко А. И. Становление высшей судебной власти Российской империи в XVIII веке // История государства и права. 2011. № 5. С. 10.
• [4] ПСЗ. Т. 8. № 56 225.
• [5] Клочков М. В. Генерал-прокуроры при Павле Первом // Журнал Министерства юстиции. 1912. № 4. С. 14.
• [6] Согласно Манифесту «ежели в Департаментах с резолюциями сенаторов, Генерал-прокурора и Обер-прокурора согласны не будут, то да предложат они тому причины на разрешение Сената в течение дней. Если на таковое предложение Сенат не соглашается, а Генерал-прокурор или Обер-прокурор останутся при своем мнении, тогда по предложению Генерал-прокурора дело поступает в общее собрание Сената» .
• [7] ПСЗ. Т. 27. № 20 553.
• [8] См. об этом подробно: Басков В. И. Прокурорский надзор. М.: Бек, 1995. С. 16.
• [9] Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1866. С. 11.
• [10] Еженедельник Советской юстиции. 1922. № 2. С. 13.