Общие положения муниципального права россии

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА

Понятие и особенности муниципального права как комплексной отрасли права

Конституция РФ впервые не только закрепила на высшем юридическом уровне местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и самостоятельной формы осуществления народовластия, но и положила начало процессу формирования принципиально новой для отечественного государствоведения и обособленной в системе российского права комплексной отрасли — муниципального праваУ.

Выделение в российской системе права муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, объясняется тем, что: во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В настоящее время муниципальное право представляет собой сложную систему собственно муниципальных правовых норм, а также норм, относящихся к различным отраслям права: конституционного, административного, финансового, земельного и др.^[1][2]

Многообразие и новизна этих норм, их количественное и качественное наращивание, с одной стороны, и динамичное развитие общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, — с другой, вызывают определенные трудности как в изучении муниципального права, так и применении его норм на практике.

Рассмотрение понятия «муниципальное право» следует начинать с уяснения терминов, лежащих в основе наименования данной отрасли права. Среди отечественных ученых существует полное единство в понимании того, что наименование данной отрасли права и соответственно все производные от этого термины происходят от латинского municipiwn — «город, обладающий нравом на самоуправление, или самоуправляющаяся община, или территориальная единица, охваченная единой системой самоуправления»^[3].

Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима, где таким образом назывались города, пользующиеся правами местного самоуправления, или органы местного или сельского самоуправления. В средневековых европейских городах муниципалитеты являлись учреждениями, управляющими муниципальными единицами и обычно состояли из сената, народного собрания и сменяемых должностных лиц. В настоящее время в зарубежных странах система муниципальных учреждений включает муниципалитеты различного уровня, которые осуществляют свою деятельность на специально определяемых в законодательстве территориях, например, в Англии и Уэльсе это графства, в Шотландии — области, в Северной Ирландии — округа, в США — муниципалитеты, тауны и гауншипы^[4].

В законодательстве РФ понятия «муниципальный», «муниципальные органы», «муниципальное право» используются как синонимы таких понятий, как «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», «право местного самоуправления». В основе такого подхода лежат положения Конституции РФ, которая, с одной стороны, при характеристике органов власти на местах использует понятия «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», с другой стороны, определяет в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность.

В соответствии с логикой, заложенной в приведенных положениях Конституции РФ, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) указывает на то, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятии, учреждении и организаций, объектов собственности и других объектов собственности, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

В законодательстве зарубежных стран, как правило, применительно к организации власти на местах используются только термины «муниципалитет», «муниципальные органы», «муниципальная власть», «муниципальная собственность» и др. При этом в некоторых странах (например, в США) «муниципальным» именуется лишь городское самоуправление.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что муниципальное право — это право местного самоуправления.

Термин «муниципальное право» употребляется традиционно в трех значениях: во-первых, для наименования отрасли права; во-вторых, — науки; в-третьих, — учебной дисциплины.

В самом общем виде муниципальное право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих соответствующими методами качественно однородные общественные отношения; как наука — это целостная система научных теорий и знаний (идей, взглядов, теорий, воззрений, анализа практики реализации норм муниципального права) об общественных отношениях, составляющих предмет муниципального права; как учебная дисциплина муниципальное право тоже представляет собой совокупность знаний, но в отличие от науки — ограниченных рамками разрабатываемых в каждом юридическом вузе в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов учебных программ, тематических планов.

Несомненна взаимосвязанность указанных понятий как в силу единства сферы общественных отношений, гак и в силу неразрывности научной и практической деятельности по правовому регулированию процесса осуществления населением местного самоуправления.

Своеобразие каждого из указанных значений муниципального права проявляется и в их специфическом содержании, и в объеме тех знаний, которые содержатся в отличающихся друг от друга источниках одноименных науки, отрасли права и учебной дисциплины.

Муниципальное право, как и всякая иная отрасль российского права, представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих с помощью определенных приемов и способов соответствующие виды общественных отношений. Иначе говоря, муниципальное право, подобно другой отрасли права, имеет свои предмет и методы правового регулирования, что и предопределяет дальнейшие направления настоящего исследования в целях определения понятия данной отрасли российского права.

Следовательно, для уяснения понятия муниципального права как отрасли права необходимо определить его предмет и методы правового регулирования.

Предметом правового регулирования муниципального нрава как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в такой многогранной и специфической области общественной жизни, как местное самоуправление, которое в ч. 2 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и иод свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В последующих главах и статьях указанного федерального закона приведенное понятие детализируется и определяются конкретные сферы общественных отношений, которые возникают в процессе разнообразной деятельности по осуществлению местного самоуправления.

Таким образом, законодатель осуществляет дифференциацию муниципального права, систематизирует составляющие его правовые нормы путем объединения их в муниципально-правовые институты, которые, исходя из представленной логики рассуждений, можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения, возникающие в отдельных сферах организации местного самоуправления.

Важно отметить, что в последнее время наблюдается устойчивая тенденция перехода от централизации нормативного регулирования вопросов местного самоуправления на федеральном уровне к расширению в данной области нормотворческих возможностей субъектов РФ^[5].

Такого рода тенденции В. И. Васильев характеризует следующим образом: «…Пакет федеральных законов вновь расширил возможности субъектов Федерации в правовом регулировании МСУ^[6]. Субъекты Федерации получили правовые возможности приспосабливать, по сути, каждый муниципалитет к условиям его деятельности, хотя и на основе федерального и регионального законодательства»^[7].

Институционально-правовой подход к определению системы отрасли права и соответственно видов общественных отношений, образующих ее предмет, исходя из логики законодателя, выделяющего в структуре базовых законодательных актов (как правило, кодексов) конкретные сферы правового регулирования, является характерным для отечественной правовой науки, на что обращают внимание многие известные ученые^[8].

При определении видов общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует ориентироваться на структуру Закона об общих принципах организации местного самоуправления, построенную путем систематизации важнейших муниципально-правовых институтов.

Системно-институциональный анализ структуры названного закона позволяет выделить следующие группы общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования нормами муниципального права России как отрасли права.

1. Общественные отношения, возникающие в связи с правовым закреплением и регулированием территориальных, финансово-экономических, организационных и правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления.

В структуре анализируемого закона указанная группа общественных отношений закрепляется следующим образом:

• — правовые основы местного самоуправления находят отражение в ст. 7 и гл. 7 «Муниципальные правовые акты» и связываются законодателем с системой источников муниципального права, выстроенной в соответствии с определяемой в указанном законе их иерархией (юридической силой);
• — территориальные основы местного самоуправления — в гл. 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» и гл. 11 «Особенности организации местного самоуправления»;
• — финансово-экономические основы местного самоуправления — в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления»;
• — государственные гарантии — в ст. 1, 3, 8 и 9 гл. 1 «Общие положения», в гл. 9 «Межмуниципалыюе сотрудничество», ст. 78 «Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» и отдельных статьях гл. 12 «Переходные положения», закрепляющих организационные гарантии обеспечения реализации указанного закона.
• 2. Общественные отношения, связанные с правовой регламентацией деятельности граждан по осуществлению местного самоуправления в различных организационно-правовых формах, определяемых в законодательство. К числу таких форм Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 3) относит местный референдум, муниципальные выборы, иные формы прямого волеизъявления, а также выборные и иные органы местного самоуправления.

Рассматриваемая группа общественных отношений закрепляется в данном законе следующим образом:

• — правовая регламентация форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления приводится в гл. 5;
• — основы правового положения органов местного самоуправления, правового статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, муниципальной службы находят отражение в гл. 6;
• — деятельность населения по осуществлению территориального общественного самоуправления закрепляется в ст. 27.
• 3. Общественные отношения, возникающие в связи с правовым закреплением и регулированием предметов ведения, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, их ответственности за исполнение таких полномочий.

В структуре Закона об общих принципах организации местного самоуправления данная группа общественных отношений отражается следующим образом:

• — полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления закрепляются в ст. 5 указанного закона, а органов государственной власти субъектов РФ — в ст. 6;
• — вопросы местного значения (предметы ведения) муниципальных образований различных уровней, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению находят отражение в гл. 3 «Вопросы местного значения»;
• — порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентирует гл. 4;
• — основания, виды, порядок и последствия наступления ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также порядок осуществления контроля и надзора за их деятельностью закрепляются в гл. 10 данного закона.

Наряду с предметом правового регулирования важнейшей составляющей любой отрасли российского права, в том числе и муниципального, являются методы правового регулирования. Представляется, что предмет и метод правового регулирования взаимосвязаны между собой самым тесным образом, прежде всего потому, что любой правовой акт, состоящий из правовых норм, юридически закрепляющих определенные правила поведения, фактически не будет действовать до тех пор, пока не будут определены механизмы (методы) реализации правовых предписаний.

Под методом правового регулирования муниципального права РФ следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Наиболее существенными из них являются:

• 1) установление конкретных правомочий и обязанностей участников отношений, например в ходе организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, различных видов деятельности органов местного самоуправления и т. д.;
• 2) метод властных установлений, который связан с принятием органами местного самоуправления нормативных правовых актов, обязательных для исполнения, и наделением их в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• 3) классические способы воздействия на участников общественных отношений — предписание, дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.

Предписание характерно для императивного (властного) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. С учетом того что местное самоуправление — это форма народовластия, законодательство определяет обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.

Дозволение предоставляет субъектам правоотношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признает равенство сторон и лежит в основе диспозитивного регулирования. Дозволение как метод правового регулирования муниципального права применяется при регламентировании общественных отношений, связанных с реализацией органами местного самоуправления права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, при передаче его в постоянное или временное пользование, сдаче в аренду, приватизации, совершении иных сделок, предусмотренных законом. Заключаемые при этом договоры и соглашения закрепляют равноправие сторон.

Запреты используются в муниципальном праве прежде всего с целью обеспечения реализации населением своего конституционного права на осуществление местного самоуправления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так, согласно ст. 133 Конституции РФ запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2 ст. 5) допускает осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 указанного закона не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования.

Кроме того, к исключительному ведению органов местного самоуправления в данной статье отнесены вопросы: принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений; издания муниципальных правовых актов; установления официальных символов муниципального образования; учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения их проектов, доведения до сведения жителей официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

К полномочиям органов государственной власти не могут быть также отнесены вопросы исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, определяемые в ч. 10 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

При правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления используются два способа: позитивный (разрешительный) и негативный (запретительный).

Позитивный способ предполагает, что Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Федерации и другие нормативные правовые акты четко регламентируют предметы ведения и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также основания и виды ответственности за их неисполнение.

Негативный способ исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом, по принципу «разрешено все, что не запрещено». Например, рассматриваемый закон (ст. 15) к вопросам местного значения муниципальных районов относит иные вопросы местного значения, предусмотренные в ч. 1 и 2 данной статьи и не отнесенные к вопросам местного значения городских или сельских поселений.

Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных (базовых) отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право — это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в пауке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственное, морское, банковское, экологическое, водное, лесное, торговое, военное и др.).

Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, комплексный характер муниципального права проявляется в том, что:

• — оно регулирует весь комплекс общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сфеpax местной жизни (экономической, финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.);
• — нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права, например конституционного, административного, гражданского и др.

По мнению А. Н. Кокотова, комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер — финансов, налогов, землепользования и др.; во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм^[9].

Наряду с указанными особенностями большинства правовых норм, образующих муниципальное право, существуют муниципально-правовые нормы, не относящиеся к числу норм других отраслей права. Таковыми, например, можно считать муниципально-правовые нормы, закрепляющие правовой статус отдельных субъектов муниципально-правовых отношений (населения муниципального образования, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления и др.); формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; территориальные основы организации местного самоуправления и г. д.

Муниципальное право как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления — одной из форм народовластия, а также с деятельностью государственных и муниципальных органов, органов власти по решению самых разнообразных вопросов местного значения, относящихся к обеспечению жизнедеятельности всего населения муниципального образования.

В рамках муниципального права присутствуют и частноправовые нормы гражданского, предпринимательского, хозяйственного и других отраслей права. Например, ст. 68 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает в целях совместного решения вопросов местного значения возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.

Определив особенности, предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется возможным сформулировать понятие данной отрасли российского права.

Муниципальное право (право местного самоуправления) — это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, в которых закрепляются и регулируются территориальные, финансово-экономические, организационные, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, соответствующие полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

• [1] В связи с этим необходимо отметить, что в дореволюционной России, особенно в XIXи начале XX вв., проблемам организации местного самоуправления уделялось большое внимание, о чем свидетельствует и детальная правовая регламентация общественных отношенийв данной области, а также большое количество научных исследований в сфере муниципального нрава, например, таких известных ученых и деятелей земского движения, как В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Л. А. Велихов, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин, В. II. Летков, М. Н. Щепкин и др. В годы советской власти в связи с отрицанием господствующей тогда государственнойидеологией возможности существования в СССР негосударственных органов власти и местного самоуправления в качестве одной из форм народовластия, преемственность развитияотечественной науки муниципального права была, но большей части нарушена, что в значительной мере предопределяет наличие большого количества современных проблем организации и правового регулирования местного самоуправления.
• [2] По мнению В. И. Васильева, «некоторые нормы-принципы, определяющие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, именноэтими отраслями конкретизируются и развиваются». См.: Васильев В. И. Муниципальноеправо: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 17.
• [3] В данном слове Л. А. Велихов выделяет два термина: во-первых, munis — «тяжесть»,"тягота", «бремя»; во-вторых, capio, recipio — «беру», «принимаю». На основании этого онделает вывод о том, что под муниципалитетом следует понимать городское управление,"берущее на себя с разрешения правительства бремя общественной власти, выполненияобщественных задач и распоряжения хозяйственными делами…" См.: Велихов Л. А. Основыгородского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 218.
• [4] См.: Юридическая энциклопедия / М. Ю. Тихомиров, Л. В. Тихомирова; под общ. ред.М. Ю. Тихомирова, б-е изд., перераб. и доп. М.: Изд. Тихомирова, 2012. С. 508—509.
• [5] Например, Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении измененийв статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“» (ст. 1 и 2) значительно расширил полномочияорганов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования вопросоворганизации местного самоуправления. Речь идет о полномочиях субъектов РФ своими законами: перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органамигосударственной власти субъекта; изменять статус городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и статус сельского поселения в связи с наделениемего статусом городского поселения; закреплять за сельскими поселениями иные вопросыместного значения помимо тех, которые предусмотрены в соответствующих статьях Законаоб общих принципах организации местного самоуправления; разграничивать полномочияорганов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органовместного самоуправления внутригородских районов по решению отдельных вопросов местного значения; определять состав муниципального имущества и источники доходов местныхбюджетов внутригородских районов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства; определять порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительныхорганов поселений, внутригородских районов и др.
• [6] Местного самоуправления. — Примеч. ред.
• [7] См.: Васильев В. И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3 (231). С. 6.
• [8] Например, В. И. Фадеев определяют систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенныев определенной последовательности и зависимости от их значения и роли в регулированиимуниципальных отношений». См.: Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв.ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2013. С. 94—95.
• [9] См.: Кокотов А. Н., Захаров И. В., Карасев А. Т. Муниципальное право России: учебникдля вузов., 2013. С. 10.