Реформы социального обеспечения

Страны — члены ОЭСР обеспокоены финансовым положением пенсионных систем в связи со старением населения. Актуарные расчеты показывают, что практически всем странам придется столкнуться со значительным ростом расходов на пенсионное обеспечение. По прогнозам, в Германии, Италии и Японии расходы увеличатся до 15% ВВП, а в Австралии, Великобритании, Канаде и США — до 10% ВВП^[1].

Чтобы сохранить финансовую стабильность пенсионной системы, необходимо увеличить поступления, сократить размеры пенсий или повысить пенсионный возраст. Однако застрахованные лица резко протестуют против повышения взносов. Поэтому во многих странах ОЭСР уже произведено некоторое снижение размеров пенсий.

Старение населения и замедление экономического роста неизбежно приведет к возникновению финансовых проблем в будущем. Высокий уровень безработицы снижает поступления в пенсионные фонды и вынуждает работников уходить на пенсию по старости до достижения общеустановленного пенсионного возраста или оформлять пенсию по инвалидности.

Величина пенсионных обязательств, не покрытых финансовыми ресурсами, в государственных пенсионных системах разных стран различна. Фактически эти обязательства являются государственными долгами, которые никогда не включаются в статистические отчеты.

Стремясь решить финансовые проблемы, многие страны повышают пенсионный возраст и перекладывают расходы на население. Это достигается как путем снижения размеров пенсий, так и с помощью повышения взносов или комбинацией этих мер. Снижение размеров пенсий может производиться всем пенсионерам на определенный процент или затрагивать отдельные категории пенсионеров. Как правило, оно распространяется на пенсионеров, получающих высокие пенсии, поскольку пенсионеры с низкими пенсиями в большей степени зависят от системы социального обеспечения.

Одним из способов сокращения расходов является изменение механизма исчисления пенсий. Так, в Испании в результате реформы социального обеспечения увеличился страховой стаж, необходимый для приобретения права на пенсию по старости. До 1996 г. пенсия рассчитывалась из заработка за последние восемь лет работы. С 2001 г. этот период увеличен до 15 лет. По прежним правилам размер пенсии составлял 80% заработка при страховом стаже 20 лет. После реформы для получения пенсии в полном размере требуется страховой стаж 25 лет.

С 1996 г. в Финляндии постепенно производилось увеличение периода для исчисления среднего заработка, из которого рассчитывается пенсия по старости. До реформы во внимание принимался заработок за последние 4 года, после реформы этот период составляет 10 лет.

По закону 1993 г. во Франции расчет пенсии производится не из 10 лет работы с наиболее высоким заработком, как раньше, а из 25 лет. Правда, указанное изменение было растянуто во времени с 1994 по 2008 г.

В Италии в 1995 г. была введена норма, согласно которой для лиц, начинающих трудовую деятельность, пенсия по старости исчисляется из заработка за весь период трудовой деятельности вместо последних пяти лет перед достижением пенсионного возраста.

По закону 1986 г. в Великобритании предусмотрено снижение размеров пенсий с 25 до 20% прежнего заработка с 2000 по 2009 г.

В Австралии с 1997 г. заработок для исчисления пенсии берется за 10 последних лет работы, а не за 5 лет, как раньше. До 1996 г. пенсия рассчитывалась в размере 1,9% ежегодного заработка в течение первых 30 лет стажа и в размере 1,5% в течение следующих 15 лет, но не могла превышать 80% прежнего заработка за весь период трудовой деятельности. По новым правилам пенсия исчисляется в размере 1,83% ежегодного заработка за первые 30 лет и в размере 1,675% за следующие 15 лет, но не более 80%. По оценкам специалистов, это приведет к снижению размеров пенсий для лиц с трудовым стажем менее 45 лет.

В Нидерландах снижение установленного государством размера минимальной оплаты труда привело к сокращению размеров пенсий по старости на 9% в реальном исчислении за период с 1983 по 1986 г. Изменения коснулись и пенсий по случаю потери кормильца. В число иждивенцев умершего кормильца включаются только супруг старше 1950 года рождения, дети до 18 лет или ребенок-инвалид.

Снижение пенсий может происходить и в результате изменения механизмов расчета стоимости жизни, используемых для перерасчета пенсий. При этом значение имеют два фактора. Во-первых, в некоторых странах цены растут быстрее заработной платы, вследствие чего доходы пенсионеров увеличиваются быстрее, чем доходы работающих граждан. Во-вторых, повышение налогов и взносов ведет к увеличению разницы между начисленной и реальной заработной платой.

Чтобы сократить расходы на пенсии, Австралия отложила индексацию пенсий в 1997 г. Бельгия заморозила повышение пенсий на три года в 1993 г. С 1992 г. повышение пенсий в Германии производится с учетом чистого, а не начисленного заработка, аналогичные нормы введены и в Японии с 1994 г. Указанные меры направлены на перераспределение расходов на финансирование пенсий между работающими гражданами и пенсионерами, поскольку повышение налогов и взносов приводит к тому, что чистый заработок растет медленнее, чем начисленный.

Пенсионный возраст. Формально пенсионный возраст в странах ОЭСР не меняется в течение многих лет^[2]. Вместе с тем в 50−80-х гг. XX в. некоторые страны его даже снижали. В частности, в Швейцарии по закону 1946 г. пенсионный возраст составлял 65 лет для мужчин и для женщин. В 1957 г. пенсионный возраст женщин был снижен до 63 лет, а в 1964 г. — до 62 лет, тогда как пенсионный возраст мужчин не изменялся. Норвегия снизила пенсионный возраст, дающий право на базовую пенсию, с 70 до 67 лет в 1973 г.

В ряде стран используется механизм установления гибкого пенсионного возраста со снижением размера пенсии. Например, французский закон 1988 г. обязал работающих лиц, достигших 60 лет и имеющих определенный страховой стаж, оформлять пенсию в сокращенном размере. В Германии в 1992 г. была проведена пенсионная реформа, в результате которой пенсионер мог получать 1/3, ½ или 2/3 пенсии по старости в зависимости от прежнего заработка. Работающие пенсионеры были обязаны платить взносы, что давало им право на повышение размера пенсии при окончательном прекращении работы.

В Дании базовые пенсии, назначаемые после проверки нуждаемости, были введены в 1933 г. и выплачивались мужчинам гю достижении 65 лет и женщинам, но достижении 60 лет. В 1967 г. возраст был повышен до 67 лет для мужчин и замужних женщин и 62 лет для незамужних женщин. В 1984 г. произошло очередное повышение — до 67 лет для незамужних женщин. Гибкий пенсионный возраст с 60 до 67 лет был установлен законом 1987 г.

Законодательство Нидерландов разрешает частичную выплату корпоративной пенсии по достижении 55 лет, в Дании неполная пенсия выплачивается лицам в возрасте от 55 до 65 лет.

В 1976 г. Швеция снизила пенсионный возраст с 67 до 65 лет и одновременно ввела механизм гибкого пенсионного возраста. В Финляндии такой механизм стал применяться с 1987 г.

В 90-х гг. XX в. возникли новые тенденции, начался обратный процесс — повышение пенсионного возраста (Германия, Италия, Швейцария, США, Япония). В силу традиции во многих странах ОЭСР пенсионный возраст женщин ниже, чем у мужчин. Однако в последнее десятилетие XX в. многие страны приняли законодательство о постепенном уравнивании пенсионного возраста (например, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Португалия).

В Австралии повышение пенсионного возраста женщин производится постепенно — на шесть месяцев каждые два года, начиная с 60 лет в 1995 г. до 65 лет в 2013 г.

По прежнему законодательству Австрии пенсия назначалась мужчинам по достижении 60 лет и женщинам — 55 лет при страховом стаже 420 месяцев. Новый закон увеличил страховой стаж до 450 месяцев для мужчин моложе 1940 года рождения и женщин 1945 года рождения.

Пенсии в твердом размере. В большинстве стран ОЭСР происходит сокращение размеров указанных пенсий (Австралия, Исландия, Канада, Нидерланды, Новая Зеландия, Финляндия, Швеция). Только в Великобритании, Ирландии, Норвегии и Японии всем гражданам, достигшим установленного возраста, назначаются универсальные (всеобщие) пенсии в твердом размере^[3].

В других странах (например, в Дании) осуществляется переход от универсального принципа назначения данных пенсий к предоставлению их только бедным (малообеспеченным) после проверки их материального положения (т.е. после проверки нуждаемости).

Страховые взносы. Во всех странах ОЭСР происходит повышение пенсионных взносов. Исключением является Великобритания, в которой запланировано снижение взносов в Государственный страховой фонд с 18,25% в 1995 г. до 15,85% в 2040 г.

Во Франции общий взнос на социальное страхование увеличился с 2,4 до 3,4% в 1997 г. Кроме того, повысились взносы работников и работодателей на обязательное корпоративное пенсионное страхование — с 10% в 1994 г. до 16% в 2003 г.

В Канаде взнос вырос с 5,6% в 1996 г. до 9,9% в 2003 г. По актуарным расчетам его необходимо увеличить до 14,2% к 2030 г., чтобы обеспечить платежеспособность пенсионной системы.

После Второй мировой войны в большинстве стран ОЭСР (за исключением Италии и Швейцарии) страховые взносы уплачивались с заработка, ограниченного максимумом. С тех нор многие страны отменили верхнюю границу заработка для уплаты взносов (Норвегия, Португалия, Финляндия, Швеция)^[4].

Законом 1995 г. Япония расширила базу для уплаты взносов, установив взнос в размере 1% для обложения бонусов, которые выплачиваются корпорациями два раза в год. В США взносы высокооплачиваемых работников облагаются специальным налогом, который является дополнительным источником для финансирования социального обеспечения.

Частное страхование. Чтобы минимизировать воздействие негативных демографических факторов на государственную систему социального обеспечения, многие страны ОЭСР пытаются переложить ответственность за пенсионное обеспечение на работодателей и работников. Идеологи социального обеспечения в Великобритании, Дании, Ирландии, Нидерландах всегда утверждали, что государственная пенсия должна служить гарантией лишь минимального дохода.

Используя широкую трактовку приватизации, которая подразумевает и создание обязательных профессиональных (корпоративных) пенсионных систем, почти треть государств ОЭСР осуществили частичную приватизацию государственных систем социального обеспечения. Приватизация происходила по двум направлениям:

• — возложение на работодателя обязанности организовать корпоративное пенсионное страхование (шесть стран);
• — установление права «выхода» (contracting out) из государственной системы (две страны).

В Дании обязательная корпоративная система (АТР scheme) охватывает всех работников в возрасте от 16 до 66 лет, работающих не менее 10 часов в неделю. Страховые взносы уплачиваются работодателями и работниками, пенсия является накопительной. Но значение этой системы невелико, так как размеры взносов и пенсий являются низкими.

В 1962 г. обязательная пенсионная система (TEL) была введена в Финляндии. Она охватила около 50% работников частного сектора. В настоящее время в стране действует восемь обязательных корпоративных систем, аналогичных TEL.

В Швейцарии профессиональные пенсионные системы стали обязательными с 1985 г.

Австралия установила обязанность платить взносы в частные пенсионные системы. Для большинства работников корпоративные (профессиональные) пенсии частично заменят государственную пенсию.

Введение

накопительной пенсии происходит постепенно. В 2002—2003 гг. страховой взнос, уплачиваемый работниками, работодателями и государством, составлял 15% заработка. Инвестирование пенсионных средств осуществляется частными компаниями.

В Нидерландах создан 81 отраслевой пенсионный фонд, участие в 66 отраслевых фондах для работников и работодателей является обязательным^[5]. Обязательное дополнительное пенсионное страхование получило широкое распространение в Греции с 1987 г., когда оно охватило сельское население^[6].

В Великобритании и Японии на протяжении 50 лет действует механизм выхода из государственной системы. При выходе работник или работодатель может перевести часть обязательных взносов в частную систему, если она предоставляет достаточно высокие пенсии. Государственная пенсия в этих странах складывается из двух частей — базовой части в твердой сумме и страховой части, пропорциональной утраченному заработку. В корпоративную (профессиональную) пенсионную систему можно перечислить только страховую часть. В Великобритании с 1988 г. застрахованный работник может выйти как из государственной, так и из корпоративной системы и открыть личный пенсионный счет.

В накопительных пенсионных системах застрахованный имеет индивидуальный счет, на котором отражаются уплаченные взносы и доходы от их инвестирования^[7].

Современные тенденции развития. Проведенный анализ позволяет выделить следующие основные тенденции развития социального обеспечения в странах ОЭСР:

• — сокращение размеров выплат;
• — увеличение ставок страховых взносов;
• — повышение пенсионного возраста;
• — уравнивание пенсионного возраста мужчин и женщин;
• — конвергенция механизмов исчисления пенсий;
• — создание общенациональных систем обеспечения;
• — организация накопительных пенсионных систем.

• [1] Ageing in OECD Countries: A Critical Policy Challenge. Paris, 1996.
• [2] См.: From Pyramid to Pillar: Population Change and Social Security in Europe. ILO. Geneva, 1989.
• [3] См.: Banting К., Boadivay R. (eds.). Reform of Retirement Income Policy: International and Canadian Perspectives. Kingston, Ontario, 1997.
• [4] Cm.: Finansing Social Security: The Options. An International Analysis. ILO. Geneva, 1984.
• [5] См.: Reynautl Е., Roberts L, Davies В., Hughes G. (eds.). International Perspectives in Supplementary Pensions: Actors and Issues. Connecticut, Westport, 1996. P. 16−23.
• [6] Cm.: Ibid. P. 24−32.
• [7] Cm.: Bodie Z, Mitchell 0., TurnerJ. (eds.). Securing Employer-based Pensions: International Perspective. Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1995.