Трансграничная перевозка опасных грузов

Перевозка опасных грузов морем находится в центре международного внимания на протяжении 40 с лишним лет, за которые было принято множество политических решений и правовых норм. Здесь уместно упомянуть Декларацию Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. (Стокгольм), Всемирную хартию природы, принятую в 1982 г. в качестве правил поведения в отношении охраны окружающей человека среды и сохранения природных ресурсов, Каирские руководящие положения и принципы в отношении экологически оправданного использования опасных отходов, принятые Советом управляющих UNEP, рекомендации Комитета экспертов ООН по перевозке опасных грузов (сформулированные в 1957 г. и обновляемые каждые два года), соответствующие рекомендации, декларации, документы и правила, принятые в рамках системы ООН, а также исследования, проводимые другими международными и региональными организациями.

Учитывая риск нанесения ущерба здоровью человека и окружающей среде опасными и другими отходами и их трансграничной перевозкой, сознавая растущую угрозу здоровью человека и окружающей среде в результате роста производства и трансграничной перевозки опасных и других отходов и их сложного характера, 23 марта 1990 г. в Базеле ряд государств подписали Конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, которая в Российской Федерации была ратифицирована Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ. В соответствии с положениями п. 1 ст. 2 Конвенции «отходы» представляют собой вещества или предметы, которые удаляются или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства.

Правовому регулированию подлежит оборот отходов, признанных опасными для трансграничной перевозки^[1]. Они сведены в приложении I и среди них: группа медицинских отходов (полученных в результате врачебного ухода за пациентами в больницах, поликлиниках и клиниках, отходы производства и переработки фармацевтической продукции, ненужные фармацевтические товары, лекарства и препараты), отходы производства, получения и применения органических растворителей, ненужные минеральные масла, не пригодные для первоначально запланированного применения, отходы производства, получения и применения чернил, красителей, пигментов, красок, лаков, олифы, синтетических смол, латекса, пластификаторов, клеев/связывающих материалов, неорганические цианиды, кислотные растворы или кислоты в твердом виде, асбест (порошок или волокна), органические соединения фосфора, фенолы; эфиры и др. В приложении II сведены отходы, требующие особого рассмотрения (собираемые из жилищ и остатки в результате сжигания бытовых отходов). Кроме того, опасными будут признаваться и отходы, которые хотя и не вошли в какую-либо категорию, указанную в приложении I, но определены или считаются опасными в соответствии с внутренним законодательством государства экспорта, импорта или транзита. Потенциальная опасность отдельных видов отходов пока не до конца документирована; еще нет методики тестов для количественной оценки такой опасности. Во многих странах-членах разработана методика национальных тестов, которая применима к материалам, указанным в приложении I к Конвенции. В приложении III дается перечень опасных свойств взрывчатых веществ, огнеопасных жидкостей и огнеопасных твердых веществ, веществ или отходов, способных самовозгораться, окисляющихся веществ, токсичных (ядовитых) и др. Система классификации опасных грузов содержится в Рекомендациях ООН по перевозке опасных грузов^[2].

«Трансграничная перевозка» — любое перемещение опасных или других отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства, в район или через район, находящийся под национальной юрисдикцией другого государства, либо в район или через район, не находящийся под национальной юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такая перевозка затрагивает, по крайней мере, два государства.

" Удаление" означает любую операцию, на которую ссылается приложение IV к Конвенции, в частности операции, которые не ведут к возможной рекуперации, рециркуляции, утилизации, прямому повторному или альтернативному использованию: захоронение в земле или сброс на землю (например, на свалку и т. д.); впрыскивание на большую глубину (например, впрыскивание отходов соответствующей консистенции в скважины, соляные купола или естественные резервуары и т. д.); сброс в поверхностные водоемы (например, сброс жидких или илистых отходов в котлованы, пруды или отстойные бассейны и т. д.); сброс в водоемы, в моря/океаны, в том числе захоронение на морском дне; сжигание на суше и в море.

Документ о перевозке должен содержать следующую информацию: экспортер отходов и их производитель (-и); место производства отходов; лицо, отвечающее за удаление отходов, и фактическое расположение места удаления; перевозчик (-и) отходов или его (их) агент (-ы); дата начала трансграничной перевозки и подпись на квитанции каждого лица, отвечающего за отходы, вид перевозки (автомобильная, железнодорожная, по внутренним водным путям, морская, воздушная), в том числе в страны экспорта, транзита и импорта, а также в пункты ввоза и вывоза, если последние были определены, общее описание отходов, вид упаковки и количество грузовых мест и т. д.

Протокол I к Международной конвенции относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г. (далее — МКОВ-69) обязывает стороны принимать в открытом море такие меры, которые могут оказаться необходимыми для предотвращения, уменьшения или устранения серьезной и реальной опасности, которую представляют для их побережья и связанных с ним интересов загрязнение или угроза загрязнения веществами, иными, чем нефть, вследствие морской аварии или действия, связанных с такой аварией, которая, как разумно можно ожидать, повлечет большие вредные последствия (п. 1 ст. 1). «Вещества, иные чем нефть» перечислены в пяти дополнениях к Протоколу:

• 1) перевозимые наливом нефтепродукты (перечисленные в дополнении 1 к Приложению 1 к Конвенции МАРПОЛ) и иные чем нефтепродукты, на которые распространяется Международная конвенция о вмешательстве в открытом море 1969 г.^[3];
• 2) жидкие вещества, перевозимые наливом;
• 3) вредные вещества, перевозимые в упаковке;
• 4) радиоактивные материалы;
• 5) сжиженные газы, перевозимые наливом.

Обязанностью капитана (или иного лица, отвечающего за судно), вовлеченного в «экологический инцидент», является незамедлительное передача сообщения наиболее быстрым и доступным в момент инцидента способом, в первую очередь по радио, тогда, когда инцидент влечет:

• а) сброс иной, чем разрешенный Конвенцией МАРПОЛ 73/78;
• 6) сброс, происшедший в связи с тем, что он:
  • — произведен с целью обеспечения безопасности судна или спасения человеческой жизни в море;
  • — произошел в результате повреждения судна либо его оборудования;
  • в) сброс вредоносного вещества с целью борьбы с загрязнением в особых случаях загрязнения или в целях проведения правомерных научных исследований по борьбе с загрязнением или по контролю за ним.

В каждом сообщении ясно указывается, является ли вредоносное вещество, которое было или, вероятно, могло быть сброшено, нефтью, жидким, твердым или газообразным вредоносным веществом и перевозилось ли оно наливом, насыпью или в упаковке, в грузовых контейнерах, переносных емкостях или в автодорожных или железнодорожных цистернах.

Протокол II к МКОВ-69 определяет арбитражные процедуры в случае возникновения спора, при условии, что спорящие Стороны не примут иного решения.

После вступления в силу КМП-82 пространственные пределы «вмешательства», кроме открытого моря, включают и пространства ИЭЗ. В п. 1 ст. 221 КМП-82 закрепляется право прибрежного государства «принимать и обеспечивать выполнение мер за пределами территориального моря, соразмерных фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты своего побережья или связанных с ним интересов, от загрязнения или угрозы загрязнения в результате морской аварии или действий, связанных с такой аварией, которые приведут к серьезным и вредным последствиям». Условия, наличие которых необходимо для принятия таких мер, включают предварительные консультации с любым заинтересованным государством через IMO и направление этой организации сообщения, представляющего научные и технические доказательства необходимости введения специальных обязательных мер. В течение 12 месяцев после получения такого сообщения IMO определяет, существуют ли в районе условия, требующие введения специальных обязательных мер, или нет. Прибрежное государство, следуя решению IMO, может принять законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения с судов, осуществляя международные нормы и стандарты или практику мореплавания, признанные этой организацией применимыми к особым районам (подп, «а» п. 6 ст. 211 КМП-82) и опубликовывает границы любого определенного, четко обозначенного района ИЭЗ, в котором введены специальные обязательные меры (подп, «а», «Ь» ст. 211 КМП-82).

В подпункте «с» п. 6 ст. 211 КМП-82 предусматривается право прибрежного государства вводить в отношении определенного, четко обозначенного района ИЭЗ дополнительные законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения с судов. Если прибрежное государство вводит такие законы и правила, оно обязано уведомить об этом IMO. Законы и правила становятся применимыми через 15 месяцев после уведомления при условии, что указанная организация дала на это свое согласие в течение 12 месяцев после уведомления.

Особые районы

Положения относительно предотвращения, сокращения и сохранения под контролем морской среды в особых районах содержатся в приложениях I, II и V к MARPOL. Руководство для определения особых районов, согласно MARPOL, содержится в резолюции IMO А. 720 (17), принятой в 1991 г.

В соответствии с положениями упомянутого Руководства под «особыми районами» понимаются районы, которые в силу особенностей экологических, социально-экономических или научных характеристик являются особо уязвимыми от морской деятельности и в силу этого требуют особой защиты IMO. «Особый район», в котором установлены дополнительные, с точки зрения повышенных мер экологической безопасности, «буферные зоны», определяется как «особо чувствительный район»^[4].

" Особые районы" могут включать акватории территориального моря государства, воды ИЭЗ и пространства открытого моря. Поскольку в п. 6 ст. 211 КМП-82 не дается специальных указаний на природу веществ, которыми может быть вызвано загрязнение морской среды, запрет, устанавливаемый в «особом районе», может охватывать любые вещества и материалы.

К мерам защиты Руководство относит специальные правила плавания по морским трассам и объявление портов и отдельных акваторий закрытыми для судов. Правила плавания по морским трассам должны согласовываться с руководством IMO по морским коридорам^[5].

Государства, граничащие с международными проливами, и государства-архипелаги

В КМП-82 предусматривается право государств, граничащих с проливами, принимать законы и правила, относящиеся к транзитному проходу через проливы, по вопросам предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения путем введения в действие «применимых международных правил, относящихся к сбросу нефти, нефтесодержащих отходов и других ядовитых веществ в проливе». Такие законы и правила не должны допускать дискриминации по форме или по существу между иностранными судами, а их применение не должно сводиться к лишению, нарушению или ущемлению права транзитного прохода (ст. 42).

Суда при транзитном проходе через проливы, используемые для международного судоходства, должны соблюдать общепринятые международные правила, процедуры, направленные на предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения с судов. Указанные правила и процедуры содержатся в приложениях к MARPOL и в других применимых документах IMO.

В соответствии со ст. 54 КМП-82 положения относительно прав и обязанностей государства флага по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения путем введения в действие применимых международных правил, относящихся к сбросу нефти, нефтесодержащих отходов и других ядовитых веществ в проливе аналогично применяются и к архипелажному проходу по морским коридорам.

• [1] Отходы, которые в силу их радиоактивности подпадают под другие международные системы контроля, в том числе международные соглашения, специально применяющиеся в отношении радиоактивных материалов, а также отходы, возникающие в результате нормального функционирования морских судов, сброс которых охватывается другими международно-правовыми документами, исключаются из сферы действия настоящей Конвенции (п. 3, 4 ст. 1).
• [2] ST/S6/AC. ΙΟ/1/Rev. 5. ООН. Нью-Йорк, 1988.
• [3] Например, разбавленные нефтяные битумы, компоненты бензина, кровельный гудрон, нефти и масла, газовый конденсат (природный), дорожный битум, жидкое топливо (керосин, масла), турбинное масло и пр.
• [4] Насколько известно автору, в настоящее время IMO установлен только один район, который определен как особо чувствительный — Большой Барьерный риф.
• [5] Резолюция А. 572 (14).