Возникновение и эволюция советского государственного (конституционного) права Российской Федерации

Развитие нового типа советского государственного права началось с учреждения Республики Советов. В. И. Ленин неоднократно и после свершения Октябрьской социалистической революции заявлял, что парламентская республика была бы «шагом назад» для новой России^[1].

Первым документом, оформившим новый тип государственно-правовой системы в России, стал Декрет о власти, принятый II Всероссийским Съездом Советов рабочих и солдатских депутатов от 25 октября 1917 г. II Съезд провозгласил переход власти в центре и на местах к Советам, признав их единственной формой власти. Были устранены комиссары Временного правительства. Съезд избрал новый ВЦИК и сформировал Совет Народных Комиссаров, ставший правительством России. На II Съезде были также приняты декреты о мире и о земле. Последний закрепил переход земли «во всенародное достояние и пользование всех трудящихся на ней». Отныне запрещалось применение наемного труда.

Декреты II Съезда Советов явились первыми актами конституционного характера советского периода. В них решались фундаментальные проблемы государственной власти, внешней политики, экономических преобразований. Поэтому принятие этих документов можно рассматривать как первый этап конституционного строительства советской власти и советского общества (октябрь 1917 г.).

Второй этап начался с января 1918 г. Под давлением эсэров и меньшевиков в ноябре 1917 г. прошли выборы в Учредительное Собрание на основе Положения о выборах в этот орган, разработанного еще Временным правительством. 5 января 1918 г. открылось Учредительное Собрание и после того, как большинство Собрания отказалось обсуждать «Декларацию нрав трудящихся и эксплуатируемого народа», принятую ВЦИК, на следующий день ВЦИК издал декрет о роспуске Учредительного Собрания.

12 января 1918 г. III Всероссийский съезд Советов утвердил «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа», определившую основные принципы и направления государственной политики. В данном документе Россия провозглашалась Республикой Советов. Съезд законодательно закрепил систему Советов в качестве органов государственной власти. Государственное устройство определялось как Федерация национальных республик. Провозглашались диктатура пролетариата, национализация земли, отмена частной собственности.

III Всероссийский Съезд Советов поручил ВЦИК разработать проект Конституции. 10 июля 1918 г. на V Съезде Советов была принята первая советская Конституция РСФСР и избран новый состав ВЦИК. Основное значение Конституции РСФСР 1918 г. заключалось в учреждении государственно-политической организации власти в форме Советов и формировании политической системы, основанной на идеологии марксизма-ленинизма.

Конституция содержала ряд существенных противоречий. С одной стороны, за гражданами РСФСР признавались равные права, независимо от их расовой и национальной принадлежности. С другой стороны, ограничивались права непролетарских слоев населения: представителей эксплуататорского класса, духовенства, бывших служащих полиции, особого корпуса жандармерии и охранного отделения. При формировании Советов всех уровней преимущества предоставлялись рабочим по сравнению с крестьянами. Тем самым избирательная система, закрепленная Конституцией 1918 г., отражала главный идеологический принцип большевиков — диктатуру пролетариата.

По форме государственного устройства РСФСР объявлялась федерацией. По своей структуре и содержанию это была асимметричная федерация. Предусматривалось два вида субъектов федерации — национальные республики и областные союзы, состоящие из нескольких национальных областей.

Конституция РСФСР установила единую систему центральных и местных органов государственной власти. Высшим органом государственной власти провозглашался Всероссийский Съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, состоящий из представителей городских и губернских Съездов Советов. Съезд избирал ответственный перед ним ВЦИК. В свою очередь, ВЦИК формировал Совет Народных Комиссаров — Правительство РСФСР, состоявшее из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные комиссариаты. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие общеобязательный характер. Наиболее значимые из них утверждались ВЦИК.

Органами государственной власти в областях, губерниях, уездах, волостях были соответствующие Съезды, Советы и их исполкомы. На нижестоящие Советы, подчиненные вышестоящим по вертикали, была возложена задача проведения в жизнь решений, спускаемых сверху. В то же время местным Советам предоставлялись широкие полномочия по вопросам местного значения. Этот принцип организации власти получил наименование «демократического централизма» .

Таким образом, историческая роль первой Конституции России выразилась в учреждении нового типа общественного и государственного строя, положившего начало периоду возникновения, функционирования и развития советского государственного права России.

Интенсивное государственное строительство на территории бывшей Российской империи, первоначальное размежевание ее составных частей, а затем их объединение в период с 1918 по 1922 г. привело к образованию на подавляющей части ее территории Союза Советских Социалистических Республик — СССР. В декабре 1922 г. I Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные четырьмя республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. К этому времени каждая из республик уже имела свою конституцию. I Съезд Советов СССР принял решение о разработке общесоюзной Конституции. Она была учреждена II Съездом Советов СССР в январе 1924 г.

Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР. В Декларации указывалось на особый характер национальной политики Советского государства, причины объединения советских республик, принципы их объединения (добровольность и равноправие). Договор состоял из 11 глав: 1) о предметах ведения верховных органов власти СССР; 2) о суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве; 3) о Съезде Советов СССР; 4) о Центральном Исполнительном Комитете СССР (ЦИК СССР); 5) о Президиуме ЦИК СССР; 6) о Совете Народных Комиссаров СССР; 7) о Верховном Суде СССР; 8) о народных комиссариатах СССР; 9) об объединенном Государственном политическом управлении; 10) о союзных республиках; 11) о гербе, флаге и столице СССР.

Высшим органом власти СССР объявлялся Съезд Советов СССР, избиравшийся от городских Советов (1 депутат от 25 000 избирателей) и от губернских съездов Советов (1 депутат от 125 000 избирателей). В период между Съездами в качестве высшего органа власти провозглашался Центральный Исполнительный Комитет СССР. Он состоял из Союзного Совета, который избирался Съездом из представителей республик пропорционально их населению, и Совета Национальностей, состоящего из представителей союзных и автономных республик (пять депутатов от каждой) и автономных областей (по одному депутату от каждой). ЦИК работал в сессионном порядке.

В промежутках между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным и исполнительным органом являлся Президиум ЦИК СССР, избиравшийся на совместном заседании палат. Он мог приостанавливать действие постановлений Съездов Советов союзных республик и отменять постановления СНК СССР, наркоматов СССР, ЦИК и СНК союзных республик. Положения союзной Конституции 1924 г. давали центральной власти значительные полномочия по контролю за союзными республиками. ЦИК СССР формировал высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти — Совет Народных Комиссаров СССР (СНК СССР).

В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. была принята Конституция РСФСР 1925 г., которая юридически оформила новый государственноправовой статус России как союзной республики в составе СССР. В ней подробно регламентировались организация советской власти, взаимоотношения органов государственной власти республики с органами государственной власти СССР, бюджетные права РСФСР, государственная символика. Аналогичные советские конституции были приняты и в других союзных республиках.

Наибольший «расцвет» советское государственное право получило в период с середины 1930;х до второй половины 1980;х гг. Вслед за союзными конституциями 1936 и 1977 гг. были соответственно приняты конституции РСФСР 1937 и 1978 гг. с аналогичным содержанием.

За период с 1924 по 1936 г. в СССР и в РСФСР произошли значительные изменения в жизни страны. Постепенно выравнивалась социальная структура общества. Такая категория как «эксплуататорские классы» фактически исчезла в течение первых лет советской власти в результате эмиграции, репрессий, а также переориентации на социалистическую трудовую деятельность бывших владельцев средств производства. Многоукладная экономическая структура была трансформирована в более однородную плановую систему хозяйства.

Логическим завершением марксистско-ленинских идей диктатуры пролетариата и руководящей роли коммунистической партии, получивших воплощение в конституциях 1918 (РСФСР) и 1924 гг. (СССР), оказался сталинский режим личной власти. Вместе с тем нельзя отрицать того факта, что формально-юридически государственное право того времени развивалось в направлении дальнейшей демократизации. И. В. Сталин, провозгласивший курс на всемерное укрепление государственной власти, предложил на конституционном уровне усовершенствовать в интересах советского народа политическую и государственно-правовую систему. В феврале 1935 г. по его инициативе был созван Пленум ЦК ВКП (б), где Сталин выступил с предложениями о внесении изменений в Конституцию с целью уточнения социально-экономической основы общества и демократизации избирательной системы. Вслед за этим Съезд Советов СССР принял постановление, в котором поручил ЦИК создать Конституционную комиссию. Последняя была образована под председательством И. В. Сталина. В состав 12 комиссий по подготовке отдельных разделов Конституции входило более 100 видных партийных, государственных, профсоюзных и военных деятелей, научных работников, а также представителей всех республик.

В марте 1936 г., накануне принятия новой Конституции, И. В. Сталин изложил собственное видение свободы при социализме, отвергнув мысль, что социализм отрицает личную свободу: «Это общество мы построили не для ущемления личной свободы, свободы без кавычек… Настоящая свобода имеется только там, где уничтожена эксплуатация, где нет угнетения одних людей другими, где нет безработицы и нищенства, где человек не дрожит за то, что завтра может потерять работу, жилище, хлеб. Только в таком обществе возможна настоящая, а не бумажная, личная и всякая другая свобода»^[2].

К середине мая 1936 г. проект новой союзной Конституции был подготовлен и 12 июня этого же года был опубликован для всенародного обсуждения. Проект новой Конституции обсуждался более полугода на собраниях трудящихся, пленумах Советов, заседаниях секций и депутатских групп Советов. Итоги обсуждения были подведены в октябре — ноябре 1936 г. на районных, областных, краевых и республиканских съездах Советов, которые с учетом пожеланий и поправок трудящихся одобрили проект. В обсуждении участвовало свыше 50 млн человек, или около 55% взрослого населения СССР. В ходе обсуждения в Конституционную комиссию поступило 154 тыс. предложений, поправок, дополнений и замечаний к отдельным статьям проекта.

25 ноября 1936 г. в Москве начал работу Чрезвычайный VIII Съезд Советов ССР. В прениях по докладу И. В. Сталина выступило 56 делегатов. Всего было принято 47 поправок и дополнений к проекту, которые касались 30 статей. 5 декабря 1936 г. Чрезвычайный VIII Съезд СССР постатейным голосованием, а затем в целом единогласно утвердил проект Конституции СССР. День принятия Конституции — 5 декабря был объявлен всенародным праздником. Съезд также принял решение о проведении ближайших выборов советских органов по новой избирательной системе.

В итоге была принята Конституция СССР 1936 г., внешне достаточно демократичная для того времени. Считается, что эта Конституция законодательно закрепила построение социализма в нашей стране. В ней и в принятых на ее основе конституциях союзных и автономных республик была зафиксирована победа в основном социалистических общественных отношений.

Конституция СССР 1936 г. преобразовала Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся, обозначив их в качестве политической основы СССР. Экономическую основу составили социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Социалистическая собственность выступала в двух формах: государственной и кооперативно-колхозной. Наряду с социалистической системой хозяйства законом допускалось мелкое частное хозяйство, основанное на личном труде. С учетом предложений колхозников ст. 8 проекта Конституции была дополнена положением о том, что земля закреплялась за колхозами не только в бессрочное, но и в бесплатное пользование. Статья 10 была дополнена положением о праве наследования личной собственности граждан.

СССР определялся как федеративное союзное объединение республик. Предметы ведения и полномочия распределялись следующим образом: в отношении федеральных органов государственной власти давался исчерпывающий перечень полномочий, в то время как остальные нрава передавались союзным республикам. Последним предоставлялось право выхода из состава СССР. Конституции союзных республик должны были соответствовать Конституции СССР. В случае расхождения союзного и республиканского законов действовал союзный закон.

В Конституции 1936 г. в определенной мере были разделены функции законодательной, исполнительной и судебной властей. Высшим органом государственной власти СССР определялся Верховный Совет СССР, наделенный законодательной властью и состоящий из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по территориальным округам, Совет Национальностей — по союзным, автономным республикам, автономным областям и национальным округам. Обе палаты признавались равноправными и работали в сессионном порядке.

В период между сессиями Верховного Совета высшую власть в государстве осуществлял Президиум Верховного Совета. Он назначал новые выборы, издавал указы, проводил референдумы. В случае непримиримых разногласий при принятии решения Президиум Верховного Совета имел право распустить Верховный Совет и назначить новые выборы. Вместе с тем Президиум был подотчетен Верховному Совету. Совет Народных Комиссаров (СНК) СССР — Правительство формировалось на совместном заседании обеих палат Верховного Совета. СНК издавал постановления и распоряжения на основе действующих законов, принятых Верховным Советом.

Хотя Конституция 1936 г. исключала политический плюрализм и устанавливала монополию одной партии — Коммунистической партии, она стала более демократичной. Была отменена дискриминация в избирательных правах и провозглашен принцип равноправия всех граждан, снято ограничение избирательного права для лиц, которые в прошлом эксплуатировали чужой труд, и введено всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, предоставляемое с 18-летнего возраста. Провозглашались также другие политические права и свободы (слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, право на объединение и т. д.). Однако многие из этих прав и, в особенности, — свободы, фактически не реализовывались.

В соответствии с концепцией Конституции СССР 1936 г. первое место среди зафиксированных конституционных прав занимали социально-экономические права: на труд, отдых, образование, материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности. Гарантии этих прав опирались только на государственные меры, исключающие какиелибо частные системы страхования, школ, бирж труда, санаториев и т. д. В конституционных основах общественного строя отрицались свобода экономической деятельности, частная собственность и ее равноправие с другими формами собственности. Экономическая система социализма сводилась к закреплению господства в экономике государственной собственности и плановому ведению хозяйства.

Конституция лишь формально закрепила неприкосновенность личности, жилища и тайны переписки. В реальной жизни не оказалось действенных гарантий, защищающих людей от незаконных арестов, обысков, выемок, осмотров личной корреспонденции и иных мер, ограничивающих личную свободу.

21 января 1937 г. XVII Всероссийским Съездом Советов была утверждена новая Конституция РСФСР, разработанная в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. В российской Конституции, как и в конституциях других союзных республик, впервые были довольно полно урегулированы вопросы государственного и общественного устройства, определены система и компетенция высших и местных органов государственной власти и управления, суда и прокуратуры. Специально выделялись главы, посвященные правам и обязанностям граждан, избирательной системе. Российская Конституция 1937 г. зафиксировала добровольное объединение РСФСР с равноправными союзными республиками в составе Союза ССР, суверенный характер прав РСФСР вне пределов прав Союза.

Несмотря на то что социалистическая идеология составила сущность Конституции РСФСР 1937 г., в ее тексте уже не было откровенных призывов к победе социализма во всем мире. В то же время, как и союзная, российская Конституция была во многом декларативной. Заимствуя у В. И. Ленина идею беспощадной борьбы с врагами революции, И. В. Сталии довел ее до работающей концепции «врагов народа», составившую политическую и моральную основу массовых репрессий и раскулачивания, «борьбы» с врагами народа, принудительной депортации целых народов, лишения людей личной свободы. Была установлена всеобщая паспортизация населения с изъятием из нее жителей сел и деревень. Для крестьян исключалась возможность свободно менять свое место жительства. В крупных городах была введена прописка, которая лишила людей возможности свободно определять место жительства. Были запрещены браки с иностранными гражданами, практически отсутствовала возможность свободного выезда из страны.

Советский федерализм был также формальным. В реальности функционировала централизованная система, где разделение прав по вертикали носило ограниченный характер и основывалось на абсолютной власти центра, способного в любой момент перераспределить нрава.

Таким образом, государственное (конституционное) право с принятием сталинской Конституции 1936 г. приобрело лишь элементы демократии на формально-юридическом уровне, а компромисс между тоталитарным режимом и попыткой установить социалистический тип демократии перевешивал в пользу диктатуры и централизма.

Частичная реформация в сторону демократизации советского государственного права, но в рамках марксистско-ленинской коммунистической доктрины, была осуществлена в годы правления лидеров Коммунистической партии Советского Союза Н. С. Хрущева и Л. И. Брежнева.

Обновление государственно-правовых институтов началось после XX съезда Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) (1956 г.), обличившего «культ личности Сталина». В период, так называемой, «хрущевской оттепели» были предприняты попытки оживить представительную систему, ослабить ограничения свобод, дать импульс правосудию.

Некоторая демократизация и частичное «высвобождение» человека сочетались, однако, с неизменным монополизмом Коммунистической партии. Сохранялись государственно-правовые механизмы борьбы с инакомыслием. Репрессии, вплоть до массовых расстрелов (в 1962 г. в Новочеркасске), ссылки и высылки, хотя и реже, но по-прежнему применялись для расправы с неугодными.

Для периода брежневского правления характерно было продолжение функционирования государственно-правового режима, сочетающего тоталитаризм и социалистический тип демократии. С одной стороны, по-прежнему имели место процессы против инакомыслящих и высылка из страны, значительной была роль Комитета по государственной безопасности и партийных надзорных структур, а с другой — проводилась политика конвергенции с общемировыми процессами освобождения человека, народов и государств, в том числе от колониального гнета, расширения механизмов правовой защиты личности. В СССР были ратифицированы принятые ООН в 1966 г. пакты о правах человека, хотя эта акция и не получила широкого резонанса в средствах массовой информации. В 1975 г. был подписан Хельсинский договор, в котором провозглашалась незыблемость общепризнанных демократических прав и свобод человека. СССР и союзные республики, входящие в него, постепенно приобретали характер открытых для международного сообщества государств.

25 апреля 1962 г. первая сессия Верховного Совета СССР шестого созыва рассмотрела вопрос о выработке проекта новой Конституции СССР. Было принято постановление о формировании Конституционной комиссии, призванной разработать проект нового Основного закона, соответствующего обществу «развитого социализма». В июне того же года Конституционная комиссия образовала девять подкомиссий. С декабря 1964 г. председателем Комиссии являлся Генеральный секретарь Центрального Комитета (ЦК) КПСС Л. И. Брежнев. Состав Комиссии постоянно обновлялся после выборов Верховного Совета СССР очередного созыва.

Сравнительно длительная подготовка проекта Конституции была связана с осуществлением за прошедший период радикальных преобразований в области государственного строительства. Принятием новой Конституции ставилась задача стабилизации государственно-правовой системы и констатации изменения уровня развития социализма. Докладывая майскому Пленуму ЦК КПСС 1977 г. проект новой Конституции СССР, Генеральный Секретарь ЦК КПСС и Председатель Конституционной Комиссии Л. И. Брежнев обратил внимание на то, что если при принятии Конституции 1936 г. строительство социализма только завершалось, то к середине 1970;х гг. в СССР построено развитое зрелое социалистическое общество. В сфере экономики констатировалось безраздельное господство социалистической собственности. В социальной сфере отмечалась растущая социальная однородность советского общества. Как отмечалось в докладе Л. И. Брежнева, на момент принятия новой Конституции сложилась новая историческая общность — советский народ. С построением зрелого социализма государство диктатуры пролетариата переросло в общенародное государство.

• 4 июня 1977 г. проект новой Конституции был опубликован для всенародного обсуждения, в котором приняло участие свыше 140 млн человек, т. е. более 4/5 взрослого населения страны. В Конституционную комиссию поступило около 4 тыс. предложений о поправках, направленных на уточнение, улучшение и дополнение проекта. Конституционная комиссия на их основе предложила Верховному Совету внести изменения в 110 статей проекта и добавить одну новую статью. В целом Верховному Совету было рекомендовано помимо редакционных, около 150 поправок и уточнений по тексту Конституции.
• 7 октября 1977 г. на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР проект Конституции СССР в редакции, учитывающей предложения и поправки депутатов, был поставлен на голосование и принят. Этот исторический факт был оформлен Декларацией Верховного Совета СССР «О принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) Союза ССР». 7 октября был объявлен всенародным праздником — Днем Конституции СССР.
• 12 апреля 1978 г. Верховным Советом РСФСР была принята новая Конституция РСФСР, в значительной мере копирующая Конституцию СССР 1977 г. Аналогичные конституции были приняты и в других союзных республиках.

Конституция 1977 г., подчеркивая свою преемственность с предшествующими ей конституциями (1918, 1924, 1936 гг.), в то же время значительно отличалась от них. В ней констатировалось построение «развитого социалистического общества» и создание «общенародного государства». В качестве цели указывалось на построение бесклассового коммунистического общества, базирующегося на общественном самоуправлении. Основой экономической системы признавалась социалистическая собственность на средства производства, основой политической системы — Советы народных депутатов. В тексте появились новые разделы: о политической системе общества, социальном развитии и культуре, внешней политике, статусе народного депутата.

Конституция 1977 г. устанавливала новые формы непосредственной демократии: всенародное обсуждение и референдум. Были закреплены права на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство, на критику действий государственных и общественных организаций. Впервые закреплялись права на охрану здоровья, жилища, пользование достижениями культуры, свободу творчества, подчеркивалась неразрывная связь прав и обязанностей. В целом Конституция СССР придавала особое значение личности, декларируя уважение и охрану ее прав и свобод.

Конституция СССР 1977 г. подтвердила право союзных республик на выход из состава СССР. Устанавливалось право союзных республик на законодательную инициативу в высших органах власти Союза, а также право участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза (в Верховном Совете, в Президиуме Верховного Совета и Правительстве СССР), что свидетельствовало о введении новых элементов федерализма в нейтралистские начала государственной власти.

Оценивая данный этап, следует отметить сохранение двойственного характера конституционного развития. Так, с одной стороны, был расширен перечень гражданских прав и свобод, введены новые институты непосредственной демократии, изменена природа самого государства и общества, поставлены задачи развития общественного самоуправления. С другой стороны, Конституция СССР 1977 г. сохранила в неприкосновенности советскую систему государственной власти и, стремясь укрепить ее, установила принцип руководящей и направляющей роли КПСС в общественной и государственной жизни. Она закрепила монополию общенародной государственной собственности, не признала равноправия всех форм собственности, включая частную собственность.

Формально-юридически в этот период были ликвидированы классовое неравенство и классовый характер советского государства. В реальности, однако, через установки Коммунистической партии идея диктатуры пролетариата была преобразована в принцип ведущей роли рабочего класса. Этот принцип породил практику преимущественных прав представителей рабочего класса на вступление в члены Коммунистической партии, при кадровом назначении, при пользовании определенными материальными и социальными благами и услугами.

Аналогичная двойственность была присуща и Конституции РСФСР 1978 г., а также соответствующим конституциям других союзных республик, принятым на основе союзной Конституции.

Таким образом, Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г. и соответствующие конституции союзных и автономных республик продемонстрировали ограниченность социалистической демократии, неспособность обеспечить демократическое функционирование и развитие государства, защиту интересов личности, се прав и свобод.

• [1] Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 34. С. 304−305; Т. 36. С. 72.
• [2] Беседа товарища Сталина с председателем американского газетного объединения «Скрипс-Говард Ньюспейперс» г-ном Рой Говардом 1 марта 1936 года. М., 1936. С. 18−19.