Предмет, метод, система административно-процессуального права России

С учетом предложенного интегративного подхода к пониманию административного процесса и анализа опыта зарубежных стран по апробации административно-процессуальных категорий предлагается рассматривать административно-процессуальное право России как совокупность норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются (далее также — складываются) в рамках административных и судебно-административных дел с участием органов публичной администрации, иных административно-публичных органов, судебных органов.

Сфера, которая образует предмет административно-процессуального права России, на наш взгляд, представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся с непосредственным участием органов публичной администрации, иных административно-публичных органов и (или) судебных органов в связи с применением данными органами административно-правовых мер в рамках и в целях юридического разрешения административных и судебно-административных дел.

В данном контексте под административно-правовыми мерами предлагается понимать формально определенные юридические способы и приемы обеспечения исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, применяемые публичной администрацией, иными административно-публичными органами, а также судебными органами в отношении иных участников административных правоотношений в ходе юридического разрешения административных и судебно-административных дел.

Сегодня в отечественной административно-правовой доктрине и административном законодательстве термин «мера» применяется, как правило, для обозначения систематизированных административно-правовых форм принудительного воздействия (меры административного принуждения^[1], меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях^[2], меры принудительного исполнения^[3], меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки^[4], и др.). Кроме того, из анализа действующего федерального законодательства можно выделить ряд несистематизированных до настоящего времени административно-правовых мер, которые не связаны с государственным принуждением, но активно применяются публичной администрацией в отношении иных участников административных правоотношений. Например, разрешительные, регистрационные и удостоверительные меры^[5]. В европейских странах^[6], а также в трудах отдельных отечественных ученых через понятие «мера» раскрывается специфика содержания административного акта^[7].

При разрешении административных дел органы публичной администрации и иные административно-публичные органы применяют исполнительные административно-правовые меры. При разрешении судебно-административных дел суды (судьи) применяют судебные административно-правовые меры.

С позиции предложенного подхода под административным делом необходимо понимать возникший в сфере правоприменительной деятельности органов публичной администрации, иных административно-публичных органов индивидуальный юридико-фактический вопрос (юридико-фактическая ситуация), правовое разрешение которого в интересах государства, муниципального образования, физического лица или организации требует применения соответствующих исполнительных административноправовых мер, реализуемых в рамках замкнутного цикла взаимосвязанных документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений указанных органов.

Вопрос, составляющий содержание административного дела, возникает в конкретной фактической ситуации на основе и в связи с необходимостью применения материальных норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского, земельного, градостроительного, экологического, жилищного и др. К числу таких вопросов относятся вопросы установления, подтверждения или защиты субъективных прав, установления и исполнения обязанностей индивидуально определенных физических лиц и организаций, применения к ним мер административного ограничения и принуждения.

Следует также отметить, что в основе административных дел могут лежать фактические ситуации, как связанные, так и не связанные с возникновением конфликтов, споров между участниками различных правоотношений. Например, можно назвать такие неконфликтные административные дела, как дело о выдаче лицензии, дело о регистрации права на недвижимое имущество, дело о выдаче сертификата соответствия и др. Конфликтными административными делами являются: дело об административном правонарушении, дело по жалобе на действия или решение органа или должностного лица публичной администрации.

Раскрывая особенности разрешения административного дела, необходимо также акцентировать внимание на том, что действия и решения публичной администрации, иного административно-публичного органа по данному делу являются активными формами властного волеизъявления, которые предусмотрены административно-процессуальным законодательством и документально оформляются в соответствии со специальными требованиями. Например, действия инспектора ГИБДД МВД России по досмотру транспортного средства, предусмотренные ч. 2—5 ст. 27.9 КоАП РФ, оформляются соответствующим протоколом согласно ч. 6—8 ст. 27.9 КоАП РФ. Решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа согласно ч. 2 ст. 14 Закона о лицензировании.

В ходе и в целях юридического разрешения административных дел органы публичной администрации и иные административно-публичные органы применяют исполнительные административно-правовые меры, к числу которых можно, в частности, отнести правопредоставительные меры, меры публичного поощрения, санкционирующие меры, контрольнонадзорные меры, казуальные меры, меры административно-правового принуждения, в том числе меры административной ответственности, меры административно-правового ограничения, меры административно-правовой защиты и меры административного арбитрирования.

Судебно-административное дело можно определить как возникший в сфере правоприменительной деятельности судебных органов (судов, судей) на основе возбужденного и (или) частично или полностью разрешенного административного дела юридико-фактический вопрос (юридико-фактическая ситуация), правовое разрешение которого в интересах государства, муниципального образования, физического лица или организации требует применения соответствующих судебных административно-правовых мер, реализуемых в рамках замкнутного цикла взаимосвязанных документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений указанных органов.

В ходе и в целях юридического разрешения судебно-административных дел суды (судьи) применяют судебные административно-правовые меры, к числу которых можно, в частности, отнести такие меры, как: признание недействительным ненормативного правого акта, незаконным иного решения органа или должностного лица публичной администрации, иного административно-публичного органа; признание незаконным действия (бездействия) указанного органа или должностного лица; отмена постановления (решения) органа или должностного лица публичной администрации, иного административно-публичного органа по делу об административном правонарушении; назначение физическому или юридическому лицу административного наказания, в том числе из числа тех, которые могут применяться только судом; применение к физическому или юридическому лицу иных мер судебного административно-правового принуждения и административно-правового ограничения.

В сфере общественных отношений, регулируемых административнопроцессуальным правом, разнообразные по содержанию действия органов публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судебных органов посредством административно-процессуальных норм (административно-процессуальной регламентации) приобретают заранее определенные целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), выстраиваются в документально оформленный ряд (стадию), т. е. приобретают цикличность в рамках разрешения соответствующего административного или судебно-административного дела.

Предлагаемый подход позволяет рассматривать замкнутый цикл взаимосвязанных действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации, иных административно-публичных органов, совершаемых в ходе и в целях юридического разрешения административного дела как обособленный (самостоятельный) вид административно-процессуальной деятельности, именуемый административным производством.

Соответственно, замкнутый цикл взаимосвязанных действий и решений судебных органов, совершаемых в ходе и в целях юридического разрешения судебно-административного дела, логично рассматривать как обособленный (самостоятельный) вид судебной административно-процессуальной деятельности, именуемый судебно-административным производством.

Изложенный подход к пониманию сферы, регулируемой административно-процессуальным правом, позволяет обратить внимание на то, что обеспечение устойчивой взаимосвязи и замкнутого цикла, а также документальное оформление действий и решений, связанных с применением административно-правовых мер, делают такого рода публичные действия и решения максимально оперативными, «прозрачными», результативными и, как следствие, минимально конфликтными. В этой связи для российской правовой системы объективно требуется разработка и реализация специфических правовых норм, которые смогли бы формально определить границы, структуру и алгоритм действий и решений публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судебных органов, уполномоченных применять административно-правовые меры. Правовые нормы такого рода, обладающие описанной выше целевой направленностью, образуют административно-процессуальное право.

Используя инструментальный подход, известный юридической науке, формирующееся административно процессуальное право в России логично определить, как специфическое юридическое средство формального определения границ, структуры и алгоритма действий и решений публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судебных органов по применению исполнительных и судебных административно-правовых мер в рамках разрешаемых ими административных и судебно-административных дел.

Устанавливая границы применения административно-правовых мер, административно-процессуальное право, по сути, определяет пределы процессуального взаимодействия публичной администрации, иных административно-публичных органов, судебных органов, физических лиц и организаций по административным и судебно-административным делам. Говоря иначе, нормы данной отрасли закрепляют административно-процессуальное положение (административно-процессуальный статус) субъектов общественных отношений, складывающихся в рамках административного или судебно-административного дела.

С одной стороны, данная отрасль права определяет пределы реализации властных полномочий, а также действий и решений публичной администрации, иных административно-публичных органов, судебных органов по административным и судебно-административным делам, в том числе пределы реализации полномочий, связанных с административным усмотрением. Например, нормы административно-процессуального права определяют пределы реализации властных полномочий публичной администрации по применению разрешительных, регистрационных и удостоверительных мер, а также мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности, обеспечения производства, но делам об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

С другой стороны, нормы административно-процессуального права определяют права, обязанности и законные интересы иных участников регулируемых ими отношений, которые реализуются в рамках административного или судебно-административного дела. Например, нормы административно-процессуального права определяют права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, реализуемые по делам о государственной регистрации актов, прав, объектов, делам о выдаче лицензий, делам об административных правонарушениях, делам об административно-правовых спорах и др.

Определяя структуру применения административно-правовых мер, административно-процессуальное право объединяет в определенный замкнутый цикл действия и решения публичной администрации, иных административно-публичных органов, судебных органов по административному или судебно-административному делу. Например, нормы административно-процессуального права объединяют в определенный замкнутый цикл действия и решения публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судов, выделяя ряд взаимосвязанных типичных этапов или стадий прохождения административного или судебно-административного дела (как правило, это возбуждение дела, рассмотрение дела, исполнение решения, принятого по делу).

Задавая алгоритм применения административно-правовых мер, административно-процессуальное право формально определяет целевую направленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судов по административному или судебно-административному делу. Например, нормы административнопроцессуального права определяют целевую направленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), а также порядок документального оформления действий публичной администрации по делам о государственной регистрации актов, документов, прав, объектов.

Таким образом, раскрывая специфику содержания, административно-процессуальное право можно определить как совокупность правовых норм, регламентирующих в рамках юридического разрешения административных или судебно-административных дел цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность) и порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений органов публичной администрации, иных административно-публичных органов, судебных органов по применению исполнительных и судебных административно-правовых мер, а также взаимное процессуальное положение указанных органов, их должностных лиц, физических лиц и организаций, являющихся участниками названных дел.

Опираясь на предложенную дефиницию, следует отметить, что предмет административно-процессуального права составляет совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу применения административно-правовых мер органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами, судебными органами в отношении физических лиц и организаций в рамках юридического разрешения административных и судебно-административных дел.

Соответственно, метод административно-процессуального права можно назвать методом формального определения границ, структуры и алгоритма действий и решений публичной администрации, иных административно-публичных органов, а также судебных органов по применению исполнительных и судебных административно-правовых мер в рамках административных и судебно-административных дел.

Определяя границы, структуру и алгоритм действий и решений по применению исполнительных и судебных административно-правовых мер в рамках того или иного административного или судебно-административного дела, современное административно-процессуальное право юридически оформляет разнообразные административно-процессуальные формы властного воздействия публичной администрации, других административно-публичных органов, а также судебных органов на поведение иных участников административных и иных публичных правоотношений.

Метод административно-процессуального право по характеру является комплексным, так как включает в себя императивные и диспозитивные способы и приемы регулирования общественных отношений.

В структуре предмета административно-процессуального права предлагается выделить два массива однородных общественных отношений:

• — общественные отношения, возникающие в связи с применением органами и должностными лицами публичной администрации, иными административно-публичными органами исполнительных административноправовых мер в рамках разрешаемых административных дел;
• — общественные отношения, возникающие в связи с применением судебными органами судебных административно-правовых мер в рамках разрешаемых ими судебно-административных дел.

При таком подходе в структуре исполнительного административнопроцессуального права могут быть выделены две подотрасли'.

• — исполнительное административно-регулятивное процессуальное право, регламентирующее административно-распорядительную процессуальную деятельность административно-публичных органов;
• — исполнительное административно-охранительное процессуальное право, регламентирующее административно-охранительную процессуальную деятельность административно-публичных органов.

• [1] См., например: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 265—269.
• [2] См.: ст. 27.1. КоАП РФ.
• [3] См.: ст. 68 Закона об исполнительном производстве.
• [4] См.: ст. 17 Закона о защите прав лиц при осуществлении контроля.
• [5] 3 См., например: Закон о лицензировании, федеральные законы; от 08.08.2001 № 129-ФЗ"О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" ;от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имуществои сделок с ним»; от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и др.
• [6] См., например: рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам, но вопросам административного права № (77) 31 и № (84) 15.
• [7] См., например: Зеленцов Л. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. М, 2009. С. 408.