Правовое регулирование охраны земель

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • теоретические отличия использования и охраны земель, а также содержательную сторону термина «рациональное использование» земель;
• • перечень мер и процедур, направленных на охрану земель;
• • перечень угроз состоянию земельных ресурсов;
• • основные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы охраны земель;

уметь

• • отличать сферу действия норм экологического и земельного законодательства при регулировании вопросов охраны земель;
• • объяснять взаимосвязь между принципами охраны земель и других природных ресурсов;
• • предлагать пути и способы совершенствования правового регулирования мер по охране земель;

владеть

• • понятийным аппаратом в сфере охраны земель;
• • навыками, но составлению юридически значимых документов, направленных на охрану и восстановление нарушенных земель.

Понятие и цели охраны земель

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд руб. в год), эрозия почв (эродирован 21% всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% — эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 г гумуса на 1 га, на черноземных почвах — до 0,9 т), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других населенных пунктов — в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.

Именно поэтому глава «Охрана земель» поставлена в ЗК РФ на второе (после общих положений) место, что характеризует изменение законодательных приоритетов в России. Вытекающие из положений данной главы требования, обусловленные ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, относятся и к органам публичной власти, и к землепользователям. В частности, ЗК РФ возлагает как на собственников земельных участков, так и на лиц, нс являющихся собственниками, обязанности по использованию земельных участков способами, не причиняющими им вреда как природному объекту, а также осуществлению мероприятий по охране земель, соблюдению порядка пользования находящимися на участках иными природными объектами (лесами, водами и т. д.), недопущению загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий (ст. 42).

Необходимость охраны земель прямо вытекает из принципов земельного законодательства, сформулированных в ст. 1 ЗК РФ, включая учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве над использованием земли в качестве недвижимого имущества и т. д.

Согласно п. 1 ст. 4 Закона об охране окружающей среды одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли и почвы. В этой связи интересна позиция законодателя, разделяющего эти два объекта. Представляется, что это сделано не случайно. Охрана почв (и их плодородия) представляет интерес большей частью применительно к категориям земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, где земля выступает в качестве средства производства. В отношении остальных категорий земель мероприятия по охране почв носят производный характер. Например, согласно п. 4 ст. 13 ЗК РФ при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Легального определения охраны земель нет ни в ЗК РФ, ни в ином законодательном акте либо правоприменительной практике. Поэтому при рассмотрении понятия и целей охраны земель следует иметь в виду следующее обстоятельство. В связи с тем что земельные отношения — это отношения по использованию и охране земель (и. 1 ст. 3), а также учитывая, что земля является важнейшим природным объектом и составной частью окружающей среды (ст. 1), становится очевидным, что мероприятия по охране земель распространяются на все категории земель в земельном фонде России.

Но является ли одинаковым перечень мероприятий по охране земель для всех категорий земель в земельном фонде России? Представляется, что нет. Так, земли населенных пунктов не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т. д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель населенных пунктов не актуальны и не нужны, например мелиорация.

Другой пример. Различны цели лесопользования на лесных участках в составе земель лесного фонда и землях иных категорий (например, населенных пунктов). ЛК РФ различает правовой режим использования защитных, эксплуатационных и резервных лесов. Так, городские леса отнесены к категории защитных лесов (ст. 102 ЛК РФ), в связи с чем их освоение допускается в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций с одновременным использованием при условии, если оно совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Напротив, эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ч. 3, 4 ст. 12 ЛК РФ). Следовательно, законодатель делает различный акцент на использовании и охране соответствующих лесных участков, ограничивая использование соответствующих лесов либо считая его доминирующим. Отсюда различается и комплекс природоохранных мероприятий.

Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России. При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий — недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

Кроме того, следует иметь в виду, что особенности охраны отдельных категорий земель немыслимы без мероприятий по охране иных природных объектов, расположенных на таких земельных участках. Например, охрана земель лесного фонда невозможна без учета интересов охраны лесов; охрана земель водного фонда — без охраны водных объектов. В отношении же других категорий охрана земель (почв) имеет самостоятельное значение (земли сельско-хозяйственного назначения).

Охрана земель — это совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния. Данное определение прямо вытекает из международных природоохранных документов и конституционной нормы о том, что земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В самом общем виде система землеохранных мероприятий состоит из трех направлений: сохранение земли, т. е. недопущение ухудшения ее качественных показателей; восстановление качества земель (посредством рекультивации); улучшение состояния земель (посредством мелиорации)^[1].

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель, тем более что данному вопросу посвящен абз. 2 и. 1 ст. 12 ЗК РФ. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения — рациональное использование земель, которое в ГОСТе 26 640—85 «Земли. Термины и определения» определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами». Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

Представляется, что охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и, соответственно, окружающей среды. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана земель только в двух случаях не будет связана с проблемой рационального использования земель. Это произойдет, во-первых, при создании особо охраняемых природных территорий (например, государственных природных заповедников), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированных в естественном состоянии для будущих поколений людей, и, во-вторых, на землях запаса.

Общими целями охраны земель являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности (ст. 12 ЗК РФ).

Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель.

Захламление земель — размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.).

Загрязнение земель — ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т. д.), характеризующееся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода).

Нарушенные земли — земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности человека.

Соответственно, под восстановлением земель следует понимать возврат землям существующего ранее плодородия, нарушенного прошлой деятельностью человека или природными процессами^[2].

За нарушение предусмотренных ЗК РФ обязанностей, но охране земель собственники, владельцы, пользователи и арендаторы могут быть привлечены к юридической ответственности. Так, в соответствии со ст. 8.6. КоАП РФ виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности за порчу земель; ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за использование земель не по целевому назначению и т. д. В случае повышенной общественной опасности деяния к виновным могут быть применены и меры уголовной ответственности (ст. 254 УК РФ). Наконец, за нарушение норм и правил по охране земель предусмотрены меры земельно-правовой ответственности (п. 2 ст. 45 ЗК РФ).

• [1] См. также: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 287.
• [2] Воробьев Л. В. Словарь практикующего землеустроителя. Волгоград, 1998. С. 22.