Понятие, основные виды и основы административноправового статуса организаций как субъектов административного права

Как отмечалось выше, наряду с физическими лицами в административных правоотношениях участвуют и организации.

Под организацией как субъектом административных правоотношений следует понимать внешне организационно и юридически выраженное образование, имеющее внутреннюю структуру, состоящее из одного либо нескольких (многих) индивидуальных субъектов, обладающее возможностью самостоятельно, от своего имени вступать в урегулированные нормами административного права отношения с другими субъектами и являющееся носителем административных прав и обязанностей в этих отношениях.

Характеризуя организацию как субъекта административных правоотношений, необходимо отметить, что в административном праве неприемлемо отождествление терминов «организация» и «юридическое лицо». Действительно, если в гражданских правоотношениях могут участвовать только организации, имеющие статус юридического лица, т. е. обладающие признаками, перечисленными в ст. 48 ГК и включенные регистрирующими органами в Единый государственный реестр юридических лиц, то в административных правоотношениях могут участвовать и организации, не имеющие такого статуса. Например, участниками административных правоотношений непосредственно являются некоторые не имеющие статуса юридического лица органы исполнительной власти, различные комиссии, в частности административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что в качестве субъектов административных правоотношений должны рассматриваться все-таки не юридические лица, а организации, как обладающие, так и нс обладающие статусом юридического лица, но имеющие при этом возможность самостоятельно вступать в административные правоотношения и участвовать в них от своего имени, реализуя соответствующие административные права и обязанности. В этом смысле к числу организаций — субъектов административных правоотношений могут быть отнесены некоторые структурные, а также территориальные подразделения юридических лиц.

К числу организаций, являющихся самостоятельными субъектами административных правоотношений, наряду с юридическими лицами можно отнести:

• • структурные подразделения органов исполнительной власти, в частности управления, отделы, службы, которые участвуют главным образом во внутренних административных правоотношениях;
• • территориальные подразделения органов исполнительной власти, не обладающие статусом юридического лица, например территориальные отделения полиции;
• • административно-публичные органы, не обладающие статусом юридического лица, в частности различные государственные комиссии, образуемые при органах исполнительной власти, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые при органах местного самоуправления.

Филиалы и представительства коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся юридическими лицами, как правило, не могут выступать в качестве самостоятельных субъектов административных правоотношений, действующих в этих отношениях от собственного имени. В частности, в силу положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и КоАП в административные правоотношения с соответствующими административными органами, связанные с осуществлением последними административного контроля (надзора) и с привлечением к административной ответственности, могут вступать только организации, имеющие статус юридического лица. Филиалы и представительства могут выступать субъектами административных правоотношений лишь в случаях, прямо предусмотренных соответствующими законами или подзаконными нормативными правовыми актами.

Любая организация, являющаяся субъектом административных правоотношений, обладает соответствующим административно-правовым статусом.

Анализ административно-правового статуса организации дает нам представление о том, каковы место и роль этой организации в системе административных правоотношений, в каких юридических связях находится эта организация с другими субъектами указанных отношений.

В содержание административно-правового статуса любой организации, по нашему мнению, необходимо включать следующие элементы:

• 1) место организации в административно-публичной сфере, в том числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти;
• 2) сферу, предмет и виды деятельности организации;
• 3) цели создания и деятельности организации;
• 4) задачи, решаемые организацией в административнопубличной сфере;
• 5) функции, выполняемые организацией в административно-публичной сфере;
• 6) общие и (или) специальные административные права (полномочия) организации в административно-публичной сфере;
• 7) ограничения общих и (или) специальных административных прав (полномочий) организации в административнопубличной сфере;
• 8) общие и (или) специальные административные обязанности организации в административно-публичной сфере;
• 9) юридическую (административную и иную публичноправовую) общую или специальную ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

В зависимости от особенностей содержания перечисленных элементов можно выделить общий и специальный административно-правовые статусы организаций.

Общий административно-правовой статус организации представляет собой ее общую административно-правовую характеристику и включает, в частности, наиболее общие административные права (полномочия), ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и общие условия привлечения ее к юридической ответственности за правонарушения, совершенные в административноправовой сфере.

Общим административно-правовым статусом обладают, в частности, большинство как государственных, так и негосударственных предприятий, общественные и религиозные объединения, социально-культурные учреждения. Такой статус возникает у организации с момента ее создания (государственной регистрации в качестве юридического лица), причем одновременно возникает и общая административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтосиособность).

Специальный административно-правовой статус организации выступает как специальная административноправовая характеристика данной организации и включает, в частности, специальные административные права (полномочия), ограничения этих прав (полномочий), административные обязанности организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за правонарушения, совершенные в административно-правовой сфере.

К числу организаций, обладающих специальным административно-правовым статусом, можно, например, отнести органы исполнительной власти и некоторые виды государственных учреждений, наделенные отдельными внешними государственно-властными полномочиями, в частности учреждения Пенсионного фонда РФ, региональные управления автомобильных дорог, администрации морских рыбных портов, исполнительные органы местного самоуправления.

Специальный административно-правовой статус возникает у организации с момента наделения ее в установленном законодательством порядке специальными административными правами, обязанностями и определения для нее специального режима привлечения к юридической ответственности в административно-публичной сфере. Таким моментом может быть утверждение положения об этой организации или ее устава, а также государственная регистрация организации в качестве юридического лица. Одновременно возникает и специальная административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность) организации.

Все организации, участвующие в административных правоотношениях, могут быть подразделены на виды по следующим основным, принципиальным именно для административного права критериям.

В зависимости от того, кем созданы, на какой форме собственности основаны и от чьего имени действуют организации, участвующие в административных правоотношениях, представляется возможным выделить пять групп таких организаций:

• 1) государственные — это организации, созданные государством, т. е. Российской Федерацией или ее субъектами, для осуществления властно-публичной, социальной или экономической деятельности, основанные на государственной собственности, в том числе непосредственно финансируемые государством, действующие в административных правоотношениях от имени государства или от собственного имени, но по поручению государства (государственные органы, государственные учреждения, государственные унитарные и казенные предприятия);
• 2) муниципальные — это организации, созданные муниципальными образованиями для осуществления властнопубличной, социальной или экономической деятельности, основанные на муниципальной собственности, в том числе непосредственно финансируемые соответствующими муниципальными образованиями и действующие в административных правоотношениях от их имени либо от собственного имени, но по их поручению (органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения);
• 3) общественно-политические — это организации, созданные физическими и (или) юридическими лицами для осуществления общественно-политической деятельности, основанные на их совместной собственности, финансируемые ими и (или) членами этих организаций, действующие в административных правоотношениях от имени их членов и по их поручению (политические партии, профсоюзные организации, творческие союзы, фонды, религиозные объединения и т. п.);
• 4) потребительские — это организации, созданные физическими лицами для обеспечения удовлетворения собственных материальных и нематериальных потребностей, основанные на их совместной собственности, действующие в административных правоотношениях от имени их членов и по их поручению (жилищно-строительные и гаражно-строительные кооперативы, товарищества собственников жилья и т. п.):
• 5) частные — это организации, созданные физическими и (или) юридическими лицами для осуществления возмездной экономической или иной деятельности, основанные на частной собственности их учредителей (участников), действующие в административных правоотношениях от собственного имени (хозяйственные общества, товарищества, производственные кооперативы, некоммерческие партнерства и т. п.).

Рассмотрим особенности административно-правового статуса каждой из названных групп организаций с выделением в их составе отдельных видов организаций с учетом их места и роли в системе административных правоотношений.

• 1. Государственные организации. С учетом места и роли государственных организаций в системе административных правоотношений можно выделить следующие виды таких организаций:
• 1) властвующие, т. е. организации, уполномоченные государством на осуществление от его имени административнораспорядительной и (или) административно-охранительной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению вопросов государственного значения (органы исполнительной власти, иные административные органы, например Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, избирательные комиссии, органы прокуратуры, а также отдельные виды государственных учреждений, например отделения (отделы, управления) Пенсионного фонда РФ);
• 2) невластвующие, т. е. организации, уполномоченные государством на осуществление экономической, предпринимательской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными полномочиями (государственные унитарные и казенные предприятия, государственные социально-культурные учреждения, государственные фонды и т. п.).

Главное место в системе властвующих государственных организаций, являющихся субъектами административного права, безусловно, занимают органы исполнительной власти. Все иные государственные организации, участвующие в административных правоотношениях, тем или иным образом связаны с федеральными органами исполнительной власти или с органами исполнительной власти субъектов РФ и в определенных формах взаимодействуют с ними.

В зависимости от характера связи и взаимодействия с органами исполнительной власти можно выделить следующие виды государственных организаций:

• 1) находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и подчиненные им, входящие в систему федеральных министерств и федеральных служб государственные учреждения (например, учреждения высшего профессионального образования, лечебнопрофилактические учреждения, учреждения исполнения наказаний, а также казенные предприятия);
• 2) не находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и нс подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий (учреждения государственных внебюджетных фондов РФ, государственные унитарные предприятия);
• 3) не находящиеся в ведении никаких органов исполнительной власти, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, например органы законодательной власти, суды, органы прокуратуры, избирательные комиссии, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ.
• 2. Муниципальные организации. Административноправовой статус муниципальных организаций, так же как и государственных, неоднороден, поскольку они создаются публичными, а именно муниципальными, образованиями и некоторые из них выполняют функции публичного управления. Соответственно с учетом места и роли муниципальных организаций в системе административных правоотношений представляется возможным подразделить их, как и государственные организации, на два вида:
• 1) властвующие, т. е. организации, уполномоченные Российской Федерацией или субъектом РФ на осуществление от их имени административно-распорядительной и (или) административно-охранительной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению соответствующих вопросов (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также некоторые муниципальные учреждения, наделенные отдельными административно-властными полномочиями);
• 2) невластвующие, т. е. организации, уполномоченные соответствующими муниципальными образованиями па осуществление экономической, предпринимательской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными полномочиями (муниципальные социально-культурные учреждения, муниципальные фонды и т. п.).

В зависимости от характера взаимоотношений с исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления все муниципальные организации могут быть подразделены на следующие виды:

• 1) находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и подчиненные им (муниципальные образовательные учреждения, муниципальные учреждения здравоохранения и социальной защиты, муниципальные учреждения культуры);
• 2) не находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий (муниципальные унитарные предприятия);
• 3) не находящиеся в ведении никаких исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия (представительные и контрольные органы местного самоуправления).
• 3. Общественно-политические, потребительские и частные организации. В отличие от рассмотренных выше государственных и муниципальных организаций общественно-политические, потребительские и частные организации в административных правоотношениях могут выступать только в качестве невластвующих субъектов, поскольку никакие из них не вправе осуществлять административнопубличную деятельность и не наделяются административновластными полномочиями. В то же время административно-правовой статус указанных организаций неоднороден и имеет особенности в зависимости от осуществляемых ими видов деятельности и целей их осуществления. В частности, цели и виды деятельности организации оказывают влияние на характер и объем ее взаимоотношений с властвующими субъектами административного права. Особенности административно-правового статуса рассматриваемых организаций сводятся, в частности, к следующему.

Общественно-политические организации вступают в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу их государственной регистрации, соблюдения правил поведения при проведении массовых публичных мероприятий, требований государственной и общественной безопасности.

Потребительские организации вступают в административные правоотношения с властвующими субъектами, но поводу соблюдения установленных требований к содержанию и эксплуатации объектов (жилых домов, гаражей и т. п.), созданных в целях удовлетворения указанных потребностей.

Частные организации вступают в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения правил безопасного осуществления предпринимательской деятельности, защиты прав потребителей, экономических и финансовых интересов государства.