Публичная регламентация лицензионных процедур

Лицензирование в системе мер публичного санкционирования

Лицензирование представляет собой наиболее действенный метод публичного санкционирования. Предписаниями ГК РФ регламентируются лишь отдельные лицензионные отношения в сферах рынка ценных бумаг, финансового, банковского дела и страхования (и. 1 ст. 149, ст. 825, п. 4 ст. 845, ст. 846, 938). Права и обязанности лицензиатов и лицензирующих органов, публичные отношения, обусловленные проведением лицензионного контроля и применением санкций к нарушителю, определяются исключительно административным законодательством.

Понятие и предназначение лицензионного законодательства

Публичная регламентация лицензирования опосредована административным законодательством, представляющим собой совокупность нормативных правовых актов различного вида и различной юридической силы.

В непосредственном восприятии лицензионное законодательство представляет собой совокупность конституционных предписаний, федеральных законов и законов субъектов РФ, регламентирующих лицензионные отношения (в том числе и соответствующие административные процедуры), определяющих статус их участников, прежде всего соискателя лицензии, лицензиата и лицензирующего органа, содержание лицензионных требований, а также устанавливающих политико-правовые предпосылки лицензирования.

На подзаконном уровне лицензионное законодательство включает в себя нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ и прежде всего определяющие полномочия лицензирующих органов, ведомственные нормативные правовые акты, устанавливающие содержание лицензионных процедур, а также нормативные правовые акты, принимаемые особыми публичными юридическими лицами, регулирующие лицензионные отношения, отнесенные к их ведению.

Конституционные предписания опосредовано регулируют лицензионные отношения, их предназначение в установлении основополагающих принципов, определяющих существо и цели соответствующих административных процедур.

Некоторые из таких принципов, и прежде всего принцип обеспечения единства экономического пространства на территории РФ, соответствуют принципам лицензирования, установленным базовым актом законодательства, — Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (см. п. 1 ст. 4).

Применительно к конституционному законодательству существо этого принципа следует рассматривать в единстве отдельных предписаний Конституции РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 8 в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей ее территории. Эта конституционная норма коррелируется с предписаниями ч. 1 ст. 74 Конституции РФ, исключающей создание любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. То, что законодатель в разных контекстах дважды упоминает о тождественных публичных отношениях, уже свидетельствует об особой их значимости для целей правовой регламентации.

Применительно к лицензионным отношениям принцип единства экономического пространства означает прежде всего унификацию соответствующих правоустанавливающих актов, определяющих предназначение лицензионных процедур, и в этом истолковании существо этого принципа следует рассматривать в контексте п. 3 ст. 4 базового Федерального закона, в соответствии с которым на всей территории РФ федеральными законами устанавливается единый порядок регламентации лицензирования. Единообразие законодательных методов лицензирования не исключает фактических различий лицензионных процедур, если это предусмотрено соответствующим административным режимом лицензирования, установленным ч. 2—4 ст. 1 базового Федерального закона. Таким образом, унификацию правовых методов лицензирования следует рассматривать прежде всего в контексте единства законодательной регламентации, что означает иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов в системе лицензионного законодательства и их соответствие предписаниям базового Федерального закона как акта высшей юридической силы.

Особую прагматическую значимость имеет правильное истолкование рассматриваемого принципа, а именно установление его тождества с лицензионными процедурами. Базовый Федеральный закон устанавливает единый перечень 62 лицензируемых видов деятельности, лицензирование по которым осуществляется в соответствии с административными процедурами, установленными базовым Федеральным законом (см. ч. 1 ст. 12), либо на основе правил, определенных иными федеральными законами (см. ч. 2 ст. 1). В соответствии с ч. 2 ст. 12 базового Федерального закона лицензируемый вид деятельности может предусматривать конкретные работы, результат которых всегда овеществлен (см. и. 1, 2, 4, 7—10, 16, 17, 43, 44, 47), либо оказание (или предоставление) услуг, результат которых не имеет материального выражения (см. п. 3, 5, 6, 11 — 15, 18—42, 45, 46, 48—51 ч. 1 ст. 12 базового Федерального закона). Очевидно, что единый перечень лицензируемых видов деятельности в большинстве случаев предусматривает оказание услуг, а не производственную деятельность. Это особенно наглядно в отношении видов деятельности, применительно к которым правила, установленные базовым Федеральным законом, не применяются; из 13 видов такой деятельности лишь 2 связаны с производственным процессом (см. п. 2, 12 ч. 2 ст. 1 базового Федерального закона). Таким образом, свободное перемещение работ и услуг в пределах единого экономического пространства означает прежде всего действие федерального правоустанавливающего документа, т. е. лицензии, выданной федеральным лицензирующим органом, на всей территории РФ. По существу тот же порядок предусмотрен и в отношении региональных лицензий, применительно к которым установлены уведомительные процедуры (ср. ч. 2 и ч. 5 ст. 9 базового Федерального закона).

Характерно, что базовый Федеральный закон, устанавливая различные атрибуты интеграционных процессов в сфере лицензирования, хотя прямо и не указывает на установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, тем не менее предусматривает это. Об этом свидетельствуют предписания ч. 3 ст. 12 о расширении перечня лицензируемых видов деятельности только путем внесения соответствующих изменений в базовый Федеральный закон, а также прямое указание в ч. 1,2 ст. 22 на прекращение лицензирования в отношении тех видов деятельности, которые не предусмотрены перечнем, установленным ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 12 базового Федерального закона. Применительно к этим предписаниям речь идет о наименованиях видов лицензируемой деятельности, зафиксированных в едином перечне, но осуществляемых на основе различных методов правовой регламентации. Очевидно, что установление базовым Федеральным законом единого перечня лицензируемых видов деятельности также следует отнести к основополагающим принципам лицензирования.

Важнейшая политико-правовая предпосылка единства экономического пространства заключена в принципе свободы экономической деятельности, установленном ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, в соответствии с которым презюмируется право каждого на осуществление любого вида экономической деятельности, если только она не запрещена федеральным законом. Свобода экономической деятельности невозможна без адекватных средств правовой регламентации, практическая реализация этого принципа сопряжена с дополнительными публичными процедурами, прежде всего регистрационными, а в отношении отдельных видов деятельности, перечень которых установлен базовым Федеральным законом, также и последующим лицензированием. Осуществление любых разрешительных процедур, всегда обусловлено сочетанием различных методов публичного санкционирования. Лицензионным процедурам всегда предшествует государственная регистрация субъекта предпринимательства в налоговых органах. Таким образом, реализация принципа свободы экономической деятельности опосредована разрешительными методами, его практическое осуществление возможно в отношении производственных видов деятельности, подлежащих лицензированию в единстве рассмотренных выше конституционных предписаний.