Нормативные и правоприменительные акты в сфере таможенного регулирования

Таможенное законодательство представляет собой соподчиненную систему нормативных актов различной юридической силы, в его прагматическом истолковании оно включает в себя Таможенный кодекс Таможенного союза — международно-правовой договор, участниками которого являются Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация, и принятые в соответствии с ним федеральные законы — Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» и другие федеральные законы, регламентирующие правоотношения в сфере таможенного регулирования^[1]. Наличие кодифицированного законодательства не исключает принятия федеральных законов, устанавливающих специальные таможенные режимы и применяемых наряду с названным Кодексом. Например, статус таможенного режима свободной таможенной зоны определен гл. 8 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; статус зон свободной торговли установлен п. 9 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Административная ответственность субъектов предпринимательства, а также должностных лиц публичных органов, обеспечивающих таможенный режим наряду с органами системы ФТС, установлена КоАП РФ и дисциплинарными уставами (ст. 2.5 КоАП РФ). Предписаниями публичного законодательства регулируются имущественные отношения, обусловленные правомочиями пользования и распоряжения товарами и транспортными средствами, приостановления вещных правомочий добросовестного лица (например, при реквизиции имущества) либо их полного прекращения (в случае изъятия из незаконного ведения ограниченно оборотоспособных вещей либо имущества, изъятого из оборота).

Применительно к указанной системе таможенного законодательства следует иметь в виду особую соподчиненность ТКТС и Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», в соответствии с которой отдельные таможенные правоотношения регламентируются только ТКТС^[2] или только вышеуказанным Федеральным законом^[3], применительно к таким таможенным правоотношениям унифицированные процедуры регламентации не применяются. Избирательное применение таможенного законодательства, обусловленное политико-правовыми предпосылками, предусмотрено и в иных случаях^[4].

В случаях, прямо предусмотренных таможенным законодательством, нормативно-правовое регулирование осуществляется указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Принятие таких актов обусловлено реализацией публичной политики в сфере таможенного регулирования. К ведомственным источникам правовой регламентации относятся нормативные правовые акты, принимаемые ФТС и Минфином (применительно к фискальной сфере)^[5]. При осуществлении внутреннего контроля ФТС дает поручения таможенным органам и вправе отменять их правовые акты, противоречащие таможенному законодательству^[6]. ФТС осуществляет отдельные функции управления публичным имуществом, находящимся в ведении таможенных органов, в частности инициирует процедуру создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий и учреждений, входящих в систему ФТС, и тем самым определяет содержание их имущественных правомочий^[7].

ФТС России и подчиненные ей территориальные органы — региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты — осуществляют правоприменительную деятельность и принимают индивидуальные правовые акты. К таким актам относятся акты процессуального обеспечения, посредством которых таможенные органы реализуют свои властные полномочия, например, решения или предписания начальника или должностного лица таможенного органа о проведении мер административного пресечения в виде личного досмотра, осмотра помещений и территорий, изъятия товаров, документов и наложения ареста на товары, проведения выездной таможенной проверки^[8]. Акты процессуального обеспечения включают в себя также протоколы о применении указанных мер административного пресечения, протоколы об административных правонарушениях, определения о назначении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ) и др.^[9]

Акты процессуального обеспечения устанавливают обязанности лица либо фиксируют их исполнение. К таким актам относятся требования таможенного органа об исполнении фискальных обязанностей, уведомления, подтверждающие их исполнение, решение таможенного органа о бесспорном взыскании таможенных платежей, адресованное банку, и т. д. Таможенный орган, принимая такие акты, осуществляет свои имущественные правомочия пользования и распоряжения товарами, находящимися под таможенным контролем, или имуществом, обращенным в федеральную собственность (см. ст. 186, 187, 189, 190 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).

К актам публичного санкционирования относятся письменные разрешения, выдаваемые таможенным органом (его должностным лицом) собственнику или пользователю имущества; свидетельства, подтверждающие включение коммерческой организации в соответствующий реестр субъектов таможенной деятельности, а также уведомления об исключении из таких реестров (ст. 54, 57, 142, 144 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).

Правоприменительная деятельность таможенного органа всегда обусловлена его полномочиями, в том числе и в сфере информационного обеспечения. В целях ведения собственных информационных ресурсов таможенные органы истребуют сведения, необходимые для проведения таможенного контроля не только у субъектов предпринимательства — владельцев таможенных складов, таможенных перевозчиков и др., но и у правоохранительных и иных публичных органов (п. 11 ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 166 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»). Запросы о представлении документированной информации относятся к актам информационного обеспечения. Неисполнение требований таможенного органа, указанных в запросе, их ненадлежащее исполнение квалифицируется по ч. 3 ст. 16.12 КоАП РФ (если нарушителем является субъект предпринимательства) или по ст. 19.7 КоАП РФ (применительно к сотрудникам публичного органа-нарушителя).

Правоприменительная деятельность таможенного органа затрагивает также сферу обеспечения индивидуальных и корпоративных прав и интересов. К правоохранительным актам таможенного органа относятся его решения, принятые в результате процедур административного обжалования действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. К таким актам относятся решение об отказе в рассмотрении жалобы (ч. 1 ст. 44 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»), решение об отказе в удовлетворении обжалуемого действия (бездействия) (п. 1 ч. 3 ст. 48 указанного Федерального закона), решение об удовлетворении жалобы полностью или частично (п. 2 ч. 3 ст. 48 того же Федерального закона).

Физическое, юридическое лицо вправе обжаловать действия (бездействие) должностного лица, установленное правоприменительным актом, избрав процедуру судебного или административного обжалования. При судебном обжаловании лицо подает жалобу в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах. В процессе административного обжалования жалоба направляется в вышестоящий таможенный орган, а при обжаловании действия (бездействия) должностного лица — в таможенный орган, в котором проходит службу это лицо^[10]. Податель жалобы вправе избрать одновременно административную и судебную процедуру обжалования (ч. 2 ст. 37 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»)^[11].

Специальные процедуры обжалования предусмотрены применительно к обжалованию актов таможенных органов, принятых в соответствии с процедурами, установленными КоАП РФ, например протоколов об административных правонарушениях или о применении мер административного пресечения, определений об отказе в возбуждении указанного дела, определений о проведении административного расследования и др. В остальных случаях применяются унифицированные процедуры административного или судебного обжалования, определенные гл. 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» .

• [1] Федеральный закон «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза» промульгирован 2 июня 2010 г. (Федеральный закон № 114-ФЗ). Разумеется, в систему таможенного законодательства входят и федеральные законы, принятые до введения в действие ТКТС и соответствующие его предписаниям.
• [2] ТКТС регламентировано большинство мер таможенного контроля, а именно таможенного досмотра (ст. 116), личного таможенного досмотра (ст. 117), проверки маркировки товаров (ст. 118).
• [3] Применение должностными лицами таможенных органов физической силы и специальных средств осуществляется в соответствии с предписаниями, установленными § 3 гл. 2 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» .
• [4] См.: ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» .
• [5] См. п. 2 Указа Президента РФ от 11 мая 2006 г. 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы». Статус ФТС и Минфина в сфере нормативной регламентации таможенных отношений установлен соответственно ч. 2 и 3 ст. 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» .
• [6] Минфин России контролирует исполнение таможенными органами своих нормативных актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости имущества и вправе отменять правовые акты таможенных органов, принятые в сфере фискального регулирования (и. 5.2.8, 5.2.12, 10.9, 10.10 Положения о Минфине России). Полномочия ФТС России в сфере нормативно-правовой регламентации таможенной деятельности установлены и. 2 Указа Президента РФ от 11 мая 2006 г. № 473.
• [7] ФТС России направляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по указанным вопросам. При осуществлении вышеназванных функций ФТС участвует в реализации имущественных правомочий, в частности, пользования и распоряжения объектами федеральной недвижимости, переданными в ведение подчиненных таможенным органам унитарным предприятиям и учреждениям.
• [8] В отличие от вышеуказанных мер пресечения выездная таможенная проверка может быть проведена только на основе решения таможенного органа, принятого его начальником или заместителем (см. ст. 179 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).
• [9] К таким актам относятся, в частности, протоколы о применении сотрудником таможенного органа мер административного пресечения, установленных КоАП РФ (п. 6 ч. 1 ст. 27.3, ст. 27.4, ч. 6 ст. 27.7, ч. 4 ст. 27.8, ч. 6 ст. 27.10).
• [10] При обжаловании действий (бездействия) начальника таможенного органа жалоба подается в вышестоящий таможенный орган, жалоба на решение, действия (бездействие) ФТС подается непосредственно в этот орган исполнительной власти (ср. ч. 1 и 3 ст. 38 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).
• [11] Одновременное использование указанных процедур обжалования допускается Федеральным законом «О таможенном регулировании в Российской Федерации», однако согласно п. 3 ч. 1 ст. 44 указанного Федерального закона таможенный орган вправе отказать в рассмотрении жалобы, если она уже принята судом, арбитражным судом к рассмотрению либо по ней вынесено решение.