Перспективы развития правового статуса прокуратуры Российской Федерации

Прокуратура РФ за свою почти 300-летнюю историю показала свою востребованность в государственно-правовом механизме, однако она не может оставаться неизменной на фоне происходящих изменений в государственном строительстве применительно к конкретно взятому периоду исторического развития. Поэтому можно отметить ряд ключевых позиций, которые будут предопределять коррективы в правом статусе прокуратуры в обозримой перспективе.

1. Развитие прокуратуры, как и любого другого исторически, политически и социально востребованного государственно-правового института, предопределяется закономерностями и тенденциями общих процессов развития политической, федеративной, экономической и правовой систем Российского государства. Эти процессы находятся в тесной взаимосвязи с процессами вхождения страны в мировое сообщество в условиях открытости, интеграции и глобализации.

Прямо или опосредованно проявляющиеся закономерности государственного или общественного развития продуцируют изменения и развитие практически во всех основных элементах правового статуса прокуратуры. Это касается прежде всего целей и задач прокуратуры. Помимо традиционно отражаемых в Законе о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, актуализируется целевая установка на обеспечение национальной безопасности России от различных угроз внешнего и внутреннего характера.

В последние годы четко прослеживается тенденция возрастания роли органов прокуратуры в системе механизма обеспечения национальной безопасности, особенно внутри страны, имея в виду прежде всего борьбу с преступностью, коррупцией, укрепление законности и правопорядка как важнейших элементов внутренней безопасности России. Высока роль прокуратуры в обеспечении правовой и экономической базы единства России как федерации, особенно в сфере принятия законов и других нормативных правовых актов, разграничения и соблюдения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Это проявляется в системном взаимодействии прокуратуры с иными структурами обеспечения национальной безопасности в ее различных компонентах, надзора за исполнением ими законов. Прокуратура выполняет все возрастающую роль по выработке государственной политики в этой важнейшей сфере деятельности. Правовыми средствами прокуратуры обеспечивается единство правового пространства России как сложно-структурированного федеративного государства.

Генпрокуратура РФ на основе постоянного мониторинга законодательства и правоприменительной практики в различных сферах правовых отношений информирует в соответствии с установленным порядком высшие органы государственной власти (палаты Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительство РФ, Совет Безопасности РФ) о состоянии законности и правопорядка в стране, обеспечении национальной безопасности и вносит обоснованные предложения по их укреплению. Представляется, что это направление деятельности прокуратуры будет актуализироваться и должно получить необходимое правовое, организационное, научное и информационное обеспечение.

Этот процесс уже обеспечивается тем, что Генпрокурор РФ включен в состав Совета Безопасности РФ, представители Академии Генпрокуратуры РФ в составе научного совета при Совете Безопасности РФ непосредственно участвуют в выработке рекомендаций по обеспечению различных аспектов национальной безопасности и их реализации. Аналогичную работу выполняют прокуроры субъектов РФ в соответствующих структурах регионов.

Ввиду универсальности и постоянного характера задачи обеспечения национальной безопасности и вовлеченности в ее выполнение органов прокуратуры всех уровней эта задача должна быть включена в ст. 1 Закона о прокуратуре, что повысит роль и значение деятельности прокуратуры, повлечет необходимость развития дополнительных правовых средств выполнения прокуратурой этой задачи.

2. Многочисленными исследователями отмечается неадекватность решения о включении конституционной нормы (ст. 129) о прокуратуре в гл. 7 Конституции «Судебная власть». Общепризнано, что, несмотря на тесные процессуальные отношения с судами, взаимодействие в целях укрепления законности, прокуратура в состав судебной власти не входит. Она является стержневым элементом системы сдержек и противовесов разделенных властей, их конструктивного взаимодействия.

В системе Конституции прокуратуре должно быть выделено самостоятельное место в форме главы «Прокуратура». В Конституции РСФСР 1978 г. прокуратуре была посвящена самостоятельная гл. 22, которую составляли ст. 176−179.

Главное, чего нет в действующей Конституции по сравнению с прежними — определения основного предназначения прокуратуры: надзора за исполнением законов, иных функций, а также субъектов, на которые распространяется ее компетенция. Сложившееся положение является следствием излишне упрощенного представления о современной сути принципа разделения властей, отсутствия в Конституции не только понятия и существа механизма их сдержек и противовесов, но и простого упоминания.

При возникновении условий для совершенствования действующей Конституции конституционно значимые вопросы статуса прокуратуры должны быть в ней должным образом урегулированы. Это исключит возможность внесения изменений в иные нормы, изложенные в Законе о прокуратуре.

В Законе о прокуратуре без каких-либо к тому оснований минимизирована функция участия прокуратуры в правотворческом процессе (п. 4 ст. 1, ст. 9). Это связано с тем, что в Конституции Генеральный прокурор РФ не включен в состав субъектов законодательной инициативы. При принятии этого решения безосновательно были проигнорированы уникальные возможности прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории страны, в мониторинговом режиме профессионально оценивать не только состояние соблюдения законов, но и качество самих законов, их соответствие объективным потребностям регулирования общественных отношений, и на основе анализа практики их применения, а также в результате изучения динамики развития самих общественных отношений вносить обоснованные проекты законов, отвечающие сложившимся потребностям, на рассмотрение законодателя.

Очень расточительно с точки зрения эффективной защиты интересов граждан, общества и государства не использовать мощный правотворческий потенциал прокуратуры на федеральном уровне. Понимая выгодность этого потенциала для регионального законотворчества, законодательные (представительные) органы большинства субъектов РФ наделили соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы на своем уровне. Имеются все предпосылки для конституционного наделения Генпрокурора РФ правом законодательной инициативы и в Государственной Думе.

В этом же контексте положительно должен быть решен вопрос и о восстановлении полномочия Генпрокурора РФ обращаться в КС РФ по поводу конституционности нормативных правовых актов. Отсутствие такого полномочия лишает систему прокуратуры возможности полноценно выполнять возложенные на прокуроров задачи по надзору за соблюдением Конституции (ст. 1 Закона о прокуратуре). И это при наличии широкой практики регулярного привлечения КС РФ официальных представителей Генпрокуратуры РФ при рассмотрении дел, инициированных иными субъектами. При этом уместно отметить, что во многих субъектах РФ, в которых созданы конституционные (уставные) суды, прокуроры соответствующих регионов наделены правом обращения в такие суды.

3. Конституция в ч. 1 ст. 129 устанавливает, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Очевидно, что речь идет не о едином законе, которым были бы урегулированы все эти вопросы, а подчеркивается именно федеральный характер такого закона, учитывая, что в соответствии с Конституцией «прокуратура» находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71). Известно, что полномочия и порядок деятельности прокуратуры в различных видах судопроизводства регулируется АПК, ГПК, КоАП, УПК и др.

В современный период сложились по существу три основных предмета правовой регламентации организации и деятельности органов прокуратуры. Причем степень развитости каждого из них достигла такого уровня, что стала очевидной необходимостью их раздельной законодательной регламентации в связи с принципиальными различиями характеристик предметов регулирования каждого из этих аспектов. К ним относятся:

• а) статутные параметры правовой характеристики прокуратуры как государственно-правового института, определение ее целей и задач, состава функций органов прокуратуры, полномочия прокуроров по восполнению каждой из этих функций, правовые средства их реализации. Эти положения должны регламентироваться базовым законом о прокуратуре;
• б) специальные цели и задачи, функции и полномочия прокуроров, участвующих в соответствии с законом во всех видах судопроизводства, предусмотренных Конституцией (конституционного, гражданского, в том числе осуществляемого арбитражными судами, административного и уголовного). Поэтому в силу системных характеристик и специфики каждого из видов судопроизводства процессуальный статус прокурора, процедуры его деятельности по выполнению функций в каждом из этих видов судопроизводства определяются нормами соответствующих процессуальных законов;
• в) служебный статус прокурора в соответствии с особенностями прокурорской службы. В отличие от иных видов государственной службы существенные отличия имеет классификация должностей в прокуратуре, порядок назначения на должности различных категорий прокурорских работников, основные права и обязанности прокуроров, ограничения и запреты, связанные с прокурорской службой, порядок поступления на службу, заключения служебного контракта, меры правовой, материальной и социальной защиты прокуроров, их поощрение и привлечение к дисциплинарной ответственности.

В связи с существенным изменением задач и приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры потребностью в выделении из действующего Закона о прокуратуре норм, регулирующих служебные (трудовые) отношения прокуроров при прохождении прокурорской службы, признано необходимым (решением Совета верхней палаты Федерального Собрания РФ по результатам парламентских слушаний 2008 г., прямым поручением Президента РФ) подготовить обновленный закон о прокуратуре, а также принципиально новый закон о статусе прокуроров в Российской Федерации. Одновременно проводится интенсивная работа по развитию полномочий, процедур и правовых средств участия прокурора в разных видах судопроизводства и в различных судебных инстанциях по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества (публичных интересов) и государства, соблюдению законности и национальной безопасности. Существенной реконструкции и развития потребуют функции прокуратуры.

4. Перспективным и необходимым направлением развития прокуратуры в интересах повышения эффективности ее деятельности по обеспечению законности и правопорядка является возвращение ей функции расследования преступлений, но только с учетом сложившихся реальностей в состоянии правоохранительной системы. Проводимые с 2007 г. преобразования в этой сфере привели к очевидному дисбалансу полномочий органов предварительного расследования и прокуратуры, которая в результате после образования самостоятельного Следственного комитета РФ окончательно лишилась не только функции расследования каких-либо преступлений, но и существенной части своих надзорных полномочий в сфере расследования преступлений следователями.

Спецификой компетенции прокуратуры в сфере досудебного производства по совершенным преступлениям были компенсаторные полномочия прокуроров в этой чрезвычайно острой сфере правовых отношений, весьма болезненно затрагивающей права и свободы многих граждан. При наличии установленных прокурором признаков преступлений и ненадлежащем реагировании или отсутствии такого реагирования со стороны следователей прокурор вполне обоснованно был вправе возбудить уголовное дело и поручить расследование следователю вне зависимости от его ведомственной принадлежности либо принять дело к своему производству и расследовать.

Необходимость возвращения прокуратуре функции расследования преступлений строго ограниченной подследственности и, прежде всего, по делам о коррупционных преступлениях, совершенных следователями и некоторыми отдельными категориями лиц (гл. 52 УПК), прямо обусловлена статусом прокуратуры в общей системе государственных органов и задачами, вытекающими из общенациональной проблемы противодействия коррупции. Так, на заседании рабочей группы по подготовке механизмов «открытого правительства» Д. А. Медведев еще в ранге Президента РФ при обсуждении вопроса о создании Бюро по противодействию коррупции высказал обоснованное убеждение о необходимости включения соответствующей структуры в состав Генпрокуратуры РФ, так как «именно на ней лежит финальная ответственность за борьбу с преступностью в стране»^[1].

• 5. Актуализируется необходимость системной законодательной регламентации процедур надзорных действий прокуроров на досудебных стадиях административного судопроизводства, особенно при надзоре за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции. Анализ показывает назревшую необходимость правовой регламентации и установления оснований и порядка проведения прокурорами проверок нарушений законов, сроков проведения проверок, их продления, процессуальных актов осуществления процедур и реализации результатов надзорных проверок, привлечения специалистов в различных отраслях знаний, использование которых необходимо для установления истины по факту нарушения законов.
• 6. В современный период все более остро ощущается необходимость более развитого в правовом отношении и организованного взаимодействия с иными государственными органами, институтами гражданского общества по укреплению законности и правопорядка. Однако по характеру задач, целей такого взаимодействия его формы и методы, полномочия участников и правовые средства их реализации являются своеобразными и существенно отличаются от соответствующих характеристик координационной деятельности прокуратуры и правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
• 7. Прокуратура во все периоды развития Российского государства фактически использовала мониторинг (постоянное наблюдение) за состоянием правовой регламентации постоянно развивающихся общественных отношений и правоприменительной практики как метод установления нарушений законов, возникновения несоответствий законов потребностям дальнейшего развития общественных отношений, государственности страны. В этих целях используются поступающие в органы прокуратуры заявления, жалобы, иные обращения (ст. 10 Закона о прокуратуре). Прокуроры в соответствии со своей компетенцией участвуют в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления; прокуроры участвуют в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов вышеназванными органами, а также коммерческими и некоммерческими организациями (ст. 7 Закона о прокуратуре). Прокуроры могут проводить мониторинг правоприменительной практики в отдельных конкретизированных сферах правоотношений независимо от поступления сигналов о конкретных нарушениях законов, в том числе на основании результатов анализа собранной и интегрированной информации о состоянии законности и правопорядка или по поручению Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, по обращению Правительства РФ, поручению Совета Безопасности РФ.

Интегрированным результатом комплексного использования мониторинга законодательства и практики его применения, правовым средством реализации его результатов является, в частности, информация о состоянии законности и правопорядка, направляемая прокурором субъекта РФ главе региональной администрации как руководителю координационного совещания правоохранительных и иных органов с соответствующими предложениями, а также ежегодные доклады Генпрокурора РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Очевидно, что в перспективе правовой мониторинг прокуратуры как относительно самостоятельный вид ее деятельности должен быть предметно развит и законодательно регламентирован.

8. Органы прокуратуры последовательно на протяжении последних 15 лет наращивают усилия по повышению интенсивности своей праворазъяснительной и правовоспитательной деятельности. Эта деятельность является производным результатом надзора за исполнением законов, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и во многом является компенсаторной ввиду отсутствия до сих пор целостной государственной системы правового просвещения и профилактики правонарушений. Она осуществляется прокурорами с использованием специальных форм и средств (выступления с разъяснениями законов, которые часто нарушаются различными группами, слоями правоприменителей). Для этого проводятся лекции, беседы, выступления по радио, телевидению, размещается правовая информация о законодательстве, состоянии законности, деятельности прокуроров по ее укреплению на официальных сайтах органов прокуратуры.

Обязательным элементом любых актов прокурорского реагирования на выявленные или возможные нарушения законов (протестов, представлений, предостережений, требований и т. д.) является указание на норму конкретного закона, который нарушается, в чем состояло это нарушение, какие обстоятельства способствовали его совершению. Генпрокурор РФ в целом ряде своих приказов (например, приказе от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» и др.) устанавливает, что разъяснение прокурорами законодательства является служебной обязанностью, неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений. Эта праворазъяснительная, правовоспитательная деятельность прокуроров является одним из средств устранения правового инфантилизма, правового нигилизма, широко распространенных в обществе, на государственной и муниципальной службе.

9. При определении перспектив развития российской прокуратуры, ее правового статуса безусловному учету подлежат международно-правовые критерии и стандарты. Особенно это касается необходимости учета международных рекомендаций о повышении роли в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы. В итоговом документе 8-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы по этой проблеме (Россия, Санкт-Петербург, 2−3 июля 2008) были однозначно подтверждены выводы ранее проведенных Будапештской и Московской конференций об обусловленности многообразия систем прокуратуры разных стран их правовыми и историческими традициями.

В докладе подчеркивается, что государства — члены Совета Европы вправе самостоятельно определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования при соблюдении прав и свобод человека, принципа верховенства закона и своих международных обязательств. Констатируется, что, действуя вне уголовно-правовой сферы в судопроизводстве, прокуроры должны иметь такие же нрава и обязанности, как другие стороны, и не должны занимать привилегированное положение в судопроизводстве. Такие рекомендации создают надежные основы для расширения пока еще явно усеченных по сравнению с иными субъектами правоприменения полномочий прокуроров в суде, особенно в гражданском и конституционном судопроизводстве. Тем более что эти принципы нашли также отражение в заключении № 3 «О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы», принятом на третьем пленарном заседании Консультативного Совета европейских прокуроров в Страсбурге 15−17 октября 2008 г.

10. Следует отметить, что перспективы и направления развития прокуратуры носят объективно обусловленный характер и мало зависят от волевых решений. Однако в различные, особенно перестроечные, периоды развития российской государственности волюнтаристский подход в процессе государственного строительства, в том числе применительно к прокуратуре и всей правоохранительной системе, нередко еще проявляется.

Очевидно, что на изменение содержания задач, функций и полномочий прокуратуры, ее предметов деятельности и сфер ведения решающее влияние оказывает состояние развитости политической, экономической и правовой систем Российского государства, осознание потребности использования универсальных правовых возможностей прокуратуры по оказанию воздействия на соответствующие сферы правовых отношений. Причем главенствующее значение имеет адекватный выбор и оптимальная реализация прокуратурой во взаимодействии с другими государственными, а также общественными институтами приоритетов своей деятельности по обеспечению законности и правопорядка, национальной безопасности.

Определяющий характер имеет состояние и динамика развития общественного сознания, особенно его правосознания, действие тенденций и закономерностей в процессе укрепления законности и правопорядка, национальной безопасности, системы и структуры органов государственной власти, их соответствия потребностям развития экономической, социальной сфер и защиты общества и всех граждан. Однако анализ этих явлений и процессов, происходящих в российском обществе, приводит к выводу о необходимости дальнейшего наращивания потенциала и возможностей прокуратуры в целях расширения позитивного воздействия на них, устранения широко внедрившегося в общественное сознание правового нигилизма.

Дальнейшие изменения содержания деятельности прокуратуры РФ, наряду с уже предпринятыми законодателем мерами по изменению статуса прокуратуры путем внесения дополнений в различное отраслевое законодательство (АПК, ГПК, УПК и др.), потребуют принципиально нового подхода к системному регулированию организации и деятельности прокуратуры в новых политических, социальных, экономических условиях страны.

• [1] Не питая иллюзий // Российская газета. 2012. 23 марта.