Формы актов ЕС и органы, издающие эти акты

Согласно ст. 288 ДФС «…для осуществления компетенции Союза [его] институты принимают регламенты (regulations), директивы (directives), решения (decisions), рекомендации и заключения» . Из дальнейших предписаний данной статьи понятно, что регламенты, директивы и решения являются актами юридически обязательными для неопределенного или определенного (в зависимости от случая) круга адресатов, включая государства-члены ЕС (см. п. 1 ст. 291 ДФС), т. е. имеют безоговорочное верховенство над нормами внутригосударственного национального законодательства, а рекомендации и заключения, наоборот, юридически обязательной силы не имеют и вполне могут быть названы актами soft law (мягкого права).

К сожалению, ни из ст. 288 ДФС, ни из каких-либо других положений первичного права ЕС невозможно точно установить, чем отличаются друг от друга три типа юридически обязательных актов ЕС. Определения их таковы:

• — регламент — это акт, который «…имеет общее действие», т. е. «…обязателен в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах» (не путать с внутренними регламентами — процедурными документами, обязательными только для органов, их издавших);
• — директива — это акт, который «…имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения»; наконец,
• — решение «…является обязательным в полном объеме» и только для конкретных адресатов, если решение их указывает.

Центральное отличие между регламентом и директивой обнаруживается достаточно быстро и легко. Регламент всегда имеет нс только общеобязательную силу, но также прямое действие и непосредственное применение. Директива же, будучи актом прямого действия, не может быть названа ни актом общеобязательным (из приведенного определения ясно, что директива может быть адресована не всем странам-членам Союза, а иметь конкретных адресатов), ни актом непосредственного применения (поскольку директивой определяется только тот результат, который подлежит достижению государствами-членами Союза, а определенные правовые и иные средства, которые надлежит употребить для этого, не предуказываются). Государства-адресаты регламентов не имеют выбора таких средств, а государства-адресаты директив его имеют^[1]. Регламенты вполне возможно уподобить законам, а директивы — основам законодательства или модельным актам.

Гораздо сложнее разграничить регламент и директиву с актами третьего типа — решениями ЕС. Скажем больше: нормы источников первичного права ЕС провести такое разграничение не позволяют. Взгляд, согласно которому решения отличаются тем, что представляют собой индивидуальные (или, как правило, индивидуальные) акты^[2], возможно, соответствует тому смыслу слова «решение», который принят в «русском юридическом» языке, опоры в документах ЕС не имеет. Собственно, оговорка «как правило» уже подмывает ценность проведенного было различия. К тому же директивы тоже могут быть индивидуальными, а это начисто подмывает самое различие.

Более правдоподобным и по-своему красивым является взгляд, согласно которому " …решение представляет сбой юридический акт ЕС, [в отличии от регламентов и директив] не направленный на гармонизацию национального права" ^[3]. И хотя подобрать нормы первичного права ЕС, подтверждающие эту трактовку, тоже нет возможности, я бы считал правильным принять именно ее, поскольку она основана на обобщении практических случаев вынесения решений органами ЕС, коих различается четыре типа: решения, содержащие (а) индивидуальные предписания, разрешения, запрещения или наказания; (b) постановления о назначениях на должности и об освобождении от должностей; © положения, касающиеся проведения внешнеполитических мероприятий; (d) организационно-технические правила^[4].

Таким образом, юридически обязательные акты — источники вторичного права ЕС нужно разделить на акты унифицирующих (гармонизирующих) устремлений (регламенты и директивы) и акты иного назначения, сами основанные, скорее всего, на положениях уже унифицированного (гармонизированного) права ЕС (решения)^[5].

К сожалению, нормы права ЕС не позволяют обнаружить сколько-нибудь жесткой зависимости между типами актов и органами, уполномоченными к их принятию (постановлению, вынесению). Определенно можно сказать лишь следующее:

• — регламенты ЕС могут приниматься Европарламентом (п. 1,2 ст. 289, п. 3 ст. 291 ДФС и другие его нормы^[6], самостоятельно или совместно с Советом министров Союза (п. 1, 2 ст. 289, п. 3 ст. 291 ДФС и другие его нормы^[7]), а также Еврокомиссией (подп, (d) п. 3 ст. 45, п. 3 ст. 105, п. 4 ст. 108 ДФС) и Европейским центральным банком (п. 1, 3 ст. 132 ДФС);
• — директивы ЕС могут приниматься только совместно Европарламентом и Советом министров ЕС (п. 1, 2 ст. 289 ДФС и другие его нормы^[8]);
• — Европейский совет не принимает никаких других актов, кроме решений (см. ст. 236, п. 2 ст. 312, п. 6 ст. 355 ДФС) и заключений (п. 2 ст. 121, п. 1 ст. 148 ДФС);
• — акты Суда ЕС всегда называются решениями (п. 3 ст. 19 ДЕС);
• — Европейский центральный банк не издает директив — за этим единственным изъятием он может облекать свои акты в любую из оставшихся четырех форм — в регламенты, решения, рекомендации и заключения (ст. 132).

• [1] Отталкиваясь от этого положения как от отправного, Суд ЕС сформулировал еще ряд специфических черт директив — см. об этом: Кишкин С. Ю., Четвериков А. О. Указ. соч. С. 158−160.
• [2] См.: Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. Л. М. Энтин. С. 123.
• [3] Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Указ. соч. С. 160, 350−351.
• [4] См. о ней: Там же. С. 161.
• [5] Указаний о различиях между двумя видами актов европейского мягкого права — между рекомендациями и заключениями — в документах ЕС тоже не обнаруживается. По всей видимости, следует считать, что за отсутствием каких-либо специальных значений, закрепленных за словами recommendation и opinion, законодатели ЕС использовали их в значениях общелексических. Рекомендациями, таким образом, следует считать акты-предложения или пожелания ЕС о совершении лицом-адресатом определенных действий, а заключениями — акты, выражающие точку зрения или позицию издавших их органов ЕС по тем или иным вопросам (см.: Кишкин С. Ю" Четвериков А. О. Указ. соч. С. 162−163).
• [6] См. ст. 14, п. 3 ст. 15, ст. 24, 46, 75, п. 1 ст. 85, п. 2 ст. 88, п. 6 ст. 121, ст. 164, 177, 178, п. 2 ст. 197, п. 2 ст. 207, п. 5 ст. 214, п. 2 ст. 223, ст. 224, 226, п. 4 ст. 228, ст. 257, 261, п. 3 ст. 291, п. 2 ст. 298, п. 1 ст. 322, п. 1 ст. 336 ДФС.
• [7] См. ст. 14, п. 3 ст. 15, ст. 24, 46, 75, п. 1 ст. 85, п. 1 ст. 86, п. 2 ст. 88, п. 1 ст. 103, ст. 109, 118, п. 6 ст. 127, ст. 164, 177, 178, п. 2 ст. 197, п. 2 ст. 207, п. 5 ст. 214, ст. 224, ст. 257, 261, п. 3 ст. 291, п. 2 ст. 298, ст. 311, п. 2, 4 ст. 312, п. 1 ст. 322, п. 1 ст. 336, ст. 342 ДФС.
• [8] См. ст. 23, 46. п. 1 ст. 50, п. 2 ст. 52, п. 1 ст. 53, ст. 59, 60, п. 2 и 3 ст. 82, п. 1−3 ст. 83, ст. 116, п. 2 и 3 ст. 153 или в крайнем случае — Советом, но только после консультации с Парламентом (п. 1 ст. 103, ст. 115). Исключений всего три — п. 2 ст. 143, п. 2, 4 ст. 218 (право Совета принять директивы абсолютно самостоятельно) и п. 3 ст. 106 (право на принятие директивы Еврокомиссией).