Институт правопреемства и международные межправительственные организации

Правопреемство является институтом международного права.

Правопреемство в международном праве — переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому.

Согласно ст. 2 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. под правопреемством понимается «смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории» .

Институт правопреемства относится прежде всего к государствам как первичным субъектам международного права.

Наука международного права выделяет различные теории правопреемства государств, в том числе теорию универсального правопреемства, tabula rasa и теорию континуитета.

Теория универсального правопреемства предполагает переход к правопреемнику территории, населения, политической организации, прав и обязанностей предшественника.

Tabula rasa сводится к тому, что новое государство не связано международными обязательствами государства-предшественника, а начинает свои договорные связи с «чистого листа» .

Теория континуитета («продолжения») предполагает автоматическое сохранение в силе всех существующих обязательств нового государства или государства-продолжателя.

Институт правопреемства в течение длительного времени не был кодифицирован в международном праве. Его основу составляли обычные нормы и двусторонние договоры, принимавшиеся в конкретных случаях передачи прав и обязанностей.

Задача кодификации института правопреемства была поставлена перед КМП ООН в 1949 г. Однако реализация поставленной задачи вызывала много трудностей. Рассмотрение вопросов правопреемства неоднократно откладывалось. Наконец, в 1961 г. ГА ООН включила тему правопреемства в резолюцию 1686 (XVI)^[1] в число первоочередных вопросов.

В 1967 г. КМП ООН отказалась от рассмотрения проблем правопреемства правительств и международных организаций, выделив два основных направления работы:

• — правопреемство государств в отношении договоров;
• — правопреемство государств в иных областях, не затрагивающих договоры. Позднее эти области были ограничены государственной собственностью, государственными архивами и государственными долгами.

Результатом кодификации института правопреемства стали следующие международные договоры:

Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г, которая вступила в силу в 1996 г.;

— Венская конвенция о правопреемстве в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г., которая не вступила в силу, но ее положения применяются в качестве международных обычных норм.

Таким образом, вопрос правопреемства международных организаций остался за рамками кодификационного процесса. По этой причине все вопросы правопреемства, включая правопреемство международных организаций, регулируются Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.

В качестве образца для решения практических вопросов правопреемства могут служить нормы не вступившей в силу Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Аналогично нормы указанной Венской конвенции 1978 г. могут служить образцом для не участвующих в ней государств.

Важно отметить, что сформулированные в указанных конвенциях правила применяются только к правопреемству, которое осуществляется в соответствии с принципами Устава ООН. Данные конвенции включили в себя обширный опыт обобщения доктрины и практики по вопросу правопреемства.

Итак, рассматривая вопрос о правопреемстве международных организаций, следует исходить из широкого определения, которое было приведено выше, а именно: право преемство — это переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому.

Следует обратить внимание, что, являясь вторичными субъектами международного права, ММПО обладают самостоятельной правосубъектностью. Их международная правосубъектность определяется учредительным актом организации и международным правом. Международный Суд ООН, констатировав наличие у международной организации правосубъектности, определил ее как «способность обладать международными правами и нести международные обязанности»^[2].

Следовательно, сторонами отношений правопреемства могут выступать как государства, так и международные организации.

Основным случаем правопреемства ММПО будет правопреемство одной международной организации после распада другой международной организации (ее предшественницы). В качестве примера можно привести распад Лиги Наций.

Как отмечалось ранее, Лига Наций — международная организация, созданная после окончания Первой мировой войны «для развития сотрудничества между народами и для гарантии их мира и безопасности»^[3]. Статут Лиги Наций был составной частью Версальского мирного договора (1919 г.). Решения Совета Лиги Наций имели обязательную юридическую силу. Главной задачей Лиги Наций являлось поддержание мира и предотвращение новых войн. Лига Наций обязана была предпринимать все необходимые меры для сохранения мира. Если какой-либо член Лиги Наций прибегал к войне вопреки принятым на себя обязательствам, то другие члены Лиги Наций обязывались немедленно разорвать с ним все торговые и финансовые отношения, а Совет Лиги обязан был предложить заинтересованным правительствам выставить какой-либо контингент войск (ст. 16 Статута Лиги Наций).

В Статуте Лиги Наций были закреплены разные меры по поддержанию мира. В частности, в нем признавалось нужным ограничение государственных вооружений до минимума, необходимого для обеспечения государственной безопасности (ст. 8 Статута Лиги Наций). Совет Лиги должен был выработать план ограничения вооружений для каждой страны и внести его на рассмотрение заинтересованных правительств (п. 2 ст. 8 Статута Лиги Наций).

Основной причиной распада Лиги Наций стало то обстоятельство, что она не смогла выполнить возложенную на нее задачу по сохранению мира, т. е. оказалась не в состоянии предотвратить Вторую мировую войну. Те разногласия, которые появились между членами Лиги Наций, повлекли за собой невыполнение взятых на себя обязательств. Решение о роспуске Лиги Наций было принято единогласно представителями 34 государств, участвовавших в последнем заседании ГА ООН. В решении была установлена конкретная дата ликвидации: на следующий день после закрытия сессии ГА ООН, т. е. 19 апреля 1946 г. Так, 20 апреля 1946 г. Лига Наций прекратила свое существование.

На смену Лиги Наций пришла ООН, которая была создана для поддержания и укрепления международного мира и безопасности, развития сотрудничества между государствами. Лига Наций послужила прототипом ООН в организационном плане. Сходными явились и основные цели организаций — сохранение мира и безопасности.

Обосновывая правопреемство между этими международными организациями, необходимо указать, что во время своего существования Лига Наций наблюдала за Постоянной палатой международного правосудия и несколькими другими агентствами и комиссиями, созданными для решения международных проблем. Они включали Комитет по изучению правового статуса женщин, Комиссию разоружения, Организацию здравоохранения, МОТ, Комиссию мандатов, Международный комитет по интеллектуальному сотрудничеству (предшественник ЮНЕСКО), Постоянный центральный опийный совет, Комиссию для беженцев и Комиссию по рабству.

Некоторые из перечисленных учреждений вошли после Второй мировой войны в систему ООН. Среди них: МОТ, Постоянная палата международного правосудия (преобразованная в Международный Суд) и Организация здравоохранения (реструктурированная в ВОЗ). МОТ и ВОЗ стали специализированными учреждениями ООН. ООН взяла на себя выполнение ряда функций Лиги Наций. По заключенному соглашению имущество Лиги Наций перешло к ООН. Данные факты свидетельствуют о том, что в указанных случаях ООН стала правопреемницей Лиги Наций.

Еще одним интересным примером правопреемства международных межправительственных организаций может послужить Западноевропейский Союз (далее — ЗЕС).

ЗЕС был создан в соответствии с Договором об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне, подписанном 17 марта 1948 г. в Брюсселе Великобританией, Францией и странами Бенилюкса (первоначальное название — Западный Союз)^[4]. Причиной подписания такого договора послужило начавшееся противостояние с Советским Союзом. Западноевропейские государства посчитали необходимым принять меры по укреплению собственного оборонного потенциала.

Римская декларация Совета ЗЕС 1984 г. провозгласила ЗЕС «европейской опорой» системы безопасности в рамках НАТО. А со вступлением в силу в 1999 г. Амстердамского договора от 2 октября 1997 г.^[5] и началом общей внешней политики и политики безопасности функции ЗЕС постепенно перешли к ЕС. Окончательное решение о передаче ЕС большинства полномочий и оперативного потенциала ЗЕС было закреплено Марсельской декларацией ЕС в ноябре 2001 г. Согласно этому документу ЗЕС фактически прекращал свою деятельность как оперативная организация. Структуры ЗЕС должны были перейти полностью в распоряжение ЕС, чтобы придать военной организации политический вес, что и произошло после вступления в силу в 2009 г. Лиссабонского договора (о реформировании институтов ЕС) 3 декабря 2007 г.^[6], юридически скрепившего обязательства членов ЕС о совместной помощи и обороне. В данном случае перед нами пример полной интеграции одной международной организации в другую, что фактически говорит о полной передаче своих прав и обязанностей от одного субъекта международного права другому.

Еще одним показательным примером правопреемства международной организации может служить СНГ, которое является региональной международной организацией, призванной регулировать отношения сотрудничества между государствами, ранее входившими в состав СССР.

СНГ было основано главами РСФСР, БССР и Украины путем подписания 8 декабря 1991 г. в Вискулях (Беловежская пуща) под Брестом (Беларусь) «Соглашения о создании Содружества Независимых Государств»^[7].

В документе, состоявшем из Преамбулы и 14 статей, констатировалось, что СССР прекращал свое существование как субъект международного права и геополитической реальности. Однако, основываясь на исторической общности народов, связях между ними, учитывая двусторонние договоры, стремление к демократическому правовому государству, намерение развивать свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, стороны договорились об образовании СНГ.

Соглашение о создании СНГ в ст. 12 закрепило правопреемство в отношении выполнения международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР. Прежде всего это касалось вопросов безопасности, которые предстояло урегулировать уже в рамках СНГ. Результатом такого урегулирования стал Договор о коллективной безопасности 1992 г.^[8] Примечательно, что этот Договор был подписан на год раньше, чем Устав СНГ 1993 г.

Исходя из этих примеров, можно говорить о том, что правопреемство ММПО происходит и в случае, если на смену одной организации приходит другая. В данном случае правопреемство в отношении каких-либо вопросов соответственно оформляется либо путем заключения отдельного соглашения, либо вновь образованная организация закрепляет это в своем учредительном акте.

• [1] См.: Будущая работа в области кодификации и прогрессивного развития международного права. Резолюция ГЛ ООН A/RES/1686 от 18 декабря 1961 г. URL: daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/169/85/IMG/NR016985.pdf?OpenElement
• [2] Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного Суда ООН 1948−1991 гг. С. 9. URL: icj-cij.org/homepage/ru/files/sum_1948−1991.pdf
• [3] Преамбула Статута Лиги Наций. Версальский мирный догопор: пер. с фр. / под ред. Ю. В. Ключникова и А. Сабинина. М.: Литиздат НКИД, 1925. С. 7−15. URL: hist.msu.ru/Departments/ModernEuUS/INTREL/SOURCES/Legnatust.htm
• [4] Подробнее об этом см.: Брюссельский пак / пер. на рус. яз. и коммент. П. А. Калиниченко. URL: eulaw.edu.ru/documents/legislation/eur_int_law/weu.htm
• [5] См.: Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts. URL: eurotreaties.com/amsterdamtreaty.pdf
• [6] Подробнее об этом см.: Кашкин С. 10., Четвериков А. О. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М.: ИНФРА-М, 2008.
• [7] URL: cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#reestr/view/text?doc=l
• [8] Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. URL: http: // odkb-csto.org/documents/detail.php?ELEMENT_ID=126