Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

В результате изучения главы студент должен: знать

• • сущность и предмет надзора за исполнением законов;
• • основы организации в органах прокуратуры надзора за исполнением законов;
• • особенности проверки прокурорами законности правовых актов;
• • специфику осуществления прокурорами антикоррупционной экспертизы;
• • полномочия прокуроров, применяемые в процессе осуществления надзорной деятельности;

уметь

• • формулировать задачи надзора за исполнением законов; владеть навыками
• • определения оснований для применения мер прокурорского реагирования.

Предмет, пределы и задачи надзора за исполнением законов

Законодательное разделение функции прокурорского надзора на отрасли как исторической обусловленности такой дифференциации повлекло за собой необходимость определения важнейших признаков (атрибутов) принадлежности соответствующего направления надзорной деятельности к конкретной отрасли. Таковыми признаками традиционно являются предмет и пределы надзора, которые находят свое закрепление в действующем законодательстве.

Так, применительно к рассматриваемой отрасли предметом надзора согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре являются:

• • соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением нрав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• • соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Не случайно рассматриваемая отрасль среди ученых и практиков сохраняет за собой существовавшее в советский период официальное название «общий надзор», поскольку круг поднадзорных прокурорам органов и лиц весьма широк, а сферы общественных отношений, в рамках которых прокуроры вправе применять свои полномочия, исчисляются десятками. При этом, еетественно, имеются и особо значимые, приоритетные направления приложения прокурорских усилий.

Следует отметить, что предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора сущностно не изменяется на протяжении нескольких десятилетий, а сам рассматриваемый вид деятельности непрерывно осуществляется, начиная с 1922 г., т. е. с момента восстановления института прокуратуры в РСФСР. Однако смена общественно-экономических формаций, корректировка приоритетов в социально-экономической политике государства способствуют обновлению его характеристик. Так, соблюдение Конституции России как составная часть предмета надзора появилось в ст. 21 Закона о прокуратуре лишь в 1999 г. Тогда же в норму были включены такие поднадзорные объекты и субъекты, как органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. А такие персоналии, как субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, дополнили рассматриваемую статью Закона о прокуратуре лишь в 2010 г., хотя официально федеральный закон, регулирующий функционирование этих структур, вступил в силу за два года до этого.

Вообще следует отметить, что законодательная формулировка не отражает в полной мере всей широты реального предмета надзора за исполнением законов, поскольку он складывается из совокупности норм целого ряда законодательных актов, а принятие новых федеральных законов вносит свои коррективы в представление о предмете надзора. Так, начиная с 2011 г. предметом рассматриваемой надзорной отрасли охватывается деятельность Следственного комитета РФ и его должностных лиц во внепроцессуальной сфере, т. е. вне рамок применения норм УПК РФ, что прямо вытекает из норм Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». С 3 января 2015 г. законодатель отразил этот вопрос непосредственно в ст. 21 Закона о прокуратуре.

Закон о защите прав юридических лиц также придал предмету надзора новые черты. О расширении представлений о предмете рассматриваемой отрасли надзора свидетельствуют нормы законодательства, наделяющие прокурора полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Давая характеристику предмету надзора за исполнением законов, следует сказать, что речь идет об интегрированной сфере применения прокурором предоставленных ему «общенадзорных» полномочий в отношении субъектов и объектов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре и нормах ряда иных законодательных актов.

Широта круга поднадзорных прокурору органов и лиц отнюдь не означает, что надзорные полномочия могу применяться им по собственному усмотрению в отношении любых субъектов и объектов. Есть законодательно обозначенные рамки осуществления надзорной деятельности, которые в науке прокурорского надзора получили название «пределы надзора».

Действительно, при всем многообразии поднадзорных прокурору субъектов и объектов их перечень (круг) имеет свои начало и конец, и данное обстоятельство характеризует первый предел — по кругу органов и лиц, надзор за исполнением которых осуществляется прокурорами. В то же время необходимо подчеркнуть, что круг органов и лиц, поднадзорных конкретному прокурору, будет гораздо уже, нежели совокупный перечень всех субъектов и объектов надзора, поскольку его деятельность ограничена рамками его персональной компетенции, установленной законом и (или) организационно-распорядительными документами вышестоящих прокуроров. Таким образом, можно говорить о еще одной характеристике пределов надзора — по кругу органов и лиц, поднадзорных конкретному прокурору. Например, районный прокурор не вправе осуществлять надзор за деятельностью областной администрации, в то время как прокурор регионального уровня может в случае необходимости проверить исполнение закона поднадзорными районному прокурору органами и лицами.

Также традиционным является определение пределов надзора по кругу правовых актов, надзор за исполнением (соблюдением) которых осуществляется прокурорами. Речь идет о Конституции РФ и действующих на ее территории законах (федеральных конституционных, федеральных и законодательных актах субъектов РФ). Расширительное толкование указанного перечня недопустимо. Единственным исключением является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы которого допускают осуществление прокурорами надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами положений уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов местного уровня.

Еще один предел надзора рассматривается через круг правовых актов, законность (соответствие законам) которых проверяется (оценивается) прокурором. А с учетом возложения на органы прокуратуры полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы пределы надзора пополнились кругом нормативных правовых актов, в отношении которых может проводиться названная процедура.

Вместе с тем, говоря о пределах надзора за исполнением законов, нельзя не упомянуть и законодательно установленные ограничения при осуществлении такой деятельности. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре закреплено, что:

• • при осуществлении надзора прокуроры не подменяют иные государственные органы. Речь идет, прежде всего, о структурах, осуществляющих функцию контроля (надзора). Однако в настоящее время в отдельных сферах общественных отношений контрольными полномочиями наделены и муниципальные органы, что обусловливает запрет вмешательства прокуроров в функциональную работу подобных структур;
• • проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона,

требующих принятия мер прокурором. Здесь подчеркивается, что только сведения о нарушении закона (а не любого другого правового акта, кроме, естественно, Конституции России, поскольку надзор за ее соблюдением входит в предмет надзора), причем не всякого нарушения, а требующего именно вмешательства прокурора, когда ни один другой орган не может реализовать свои контрольно-надзорные полномочия, являются поводом для проведения прокурорской проверки.

Говоря о задачах надзора за исполнением законов, следует отметить, что они в своей совокупности весьма многочисленны, поскольку Генеральным прокурором РФ издано немало организационно-распорядительных документов применительно к различным сферам общественных отношений, охватываемых рассматриваемой надзорной отраслью. В систематизированном виде речь идет:

• • о необходимости надлежащей организации надзорной деятельности, включая поступление в органы прокуратуры как можно большего объема информации, на основе которой можно делать правильные выводы и принимать взвешенные решения;
• • о проведении прокурором своевременных и качественных в профессиональном плане проверок по информации о фактах нарушения закона;
• • о безусловном, своевременном и адекватном реагировании на выявленные случаи нарушений закона (принятии мер к устранению нарушений закона, а также причин и условий, способствующих им);
• • об обязательной постановке вопроса об ответственности должностных и иных лиц, совершивших (допустивших) нарушение закона;
• • о принятии мер к возмещению ущерба, причиненного выявленными нарушениями закона.