Правовое регулирование реализации расходных обязательств

Основная цель бюджетно-правовых норм, посвященных расходам бюджетов, заключается в том, чтобы создать условия для реализации положений, предусматривающих выделение бюджетных средств, закрепленных в других законах, иных нормативных актах, договорах и соглашениях, т. е. создать условия для реализации расходных обязательств. Такой вывод следует из ранее приведенной позиции Конституционного Суда РФ о том, что закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. Кроме того, данный вывод подтверждается положениями БК РФ. Так, в соответствии со ст. 169 БК РФ проект бюджета составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Можно выделить два направления использования бюджетно-правовых норм для обеспечения реализации расходных обязательств.

• 1. Важнейшее значение бюджетно-правовые нормы имеют для обеспечения определенной адаптации всего множества расходных обязательств для включения их в закон (решение) о бюджете. Статья 69 БК РФ предусматривает закрытый перечень видов бюджетных ассигнований. В него включаются ассигнования:
  • — на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
  • — социальное обеспечение населения;
  • — предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
  • — предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
  • — предоставление межбюджетных трансфертов;
  • — предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
  • — обслуживание государственного (муниципального) долга;
  • — исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Более детализированный перечень расходов содержится в бюджетной классификации (в классификации расходов).

Для обеспечения финансирования расходных обязательств за счет бюджетных средств необходимо все расходные обязательства привести в соответствие с положениями бюджетного законодательства.

Статья 87 БК РФ предусматривает необходимость ведения всеми публично-правовыми образованиями реестров расходных обязательств. Порядок составления реестров расходных обязательств определен в Методических указаниях, но составлению плановых реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации^[1]. Из указанного акта видно, что при составлении реестров расходные обязательства группируются с учетом видов бюджетных ассигнований, указанных в ст. 69 Б К РФ. Кроме того, при подготовке реестров расходных обязательств одновременно учитывается группировка расходов в соответствии с классификацией расходов бюджетов. Бюджетный кодекс РФ прямо указывает, что целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (п. 4 ст. 21 БК РФ).

Таким образом, БК РФ позволяет сгруппировать всю совокупность расходных обязательств и перевести их на язык закона (решения) о бюджете (приложения, закрепляющего распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов, классификации расходов бюджета).

Следует отметить, что для разных видов расходных обязательств БК РФ предусматривает различные варианты учета в законе (решении) о бюджете, разные механизмы взаимодействия с этим законом (решением).

В качестве одного из видов расходных обязательств БК РФ предусматривает публичные нормативные обязательства, г. е. расходные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации. Данные расходные обязательства включаются в закон (решение) о бюджете на основе предусматривающих эти обязательства законов (иных нормативных актов). При этом закон (решение) о бюджете не может изменить размер ассигнований на исполнение соответствующих обязательств, ибо они предусмотрены другим законом или иным нормативным актом^[2].

По-иному учитываются расходные обязательства, возникающие в результате заключения органами государственной власти (органами местного самоуправления) и казенными учреждениями договоров гражданско-правового характера.

(трудовых соглашений, государственных (муниципальных) контрактов). Здесь закон (решение) о бюджете устанавливает предельные объемы (лимиты) для принятия и исполнения таких расходных обязательств. Иными словами, закон (решение) о бюджете предопределяет, на какую сумму могут быть заключены договоры (соглашения), из которых возникнут соответствующие расходные обязательства.

Таким образом, бюджетное право обеспечивает финансирование расходных обязательств, предусматривая в законах (решениях) о бюджете необходимые для этого бюджетные ассигнования. Однако оно не регулирует отношения между сторонами самого расходного обязательства.

Следует отметить, что при составлении проектов бюджетов возможно несколько способов осуществления бюджетного планирования. Выделяют сметное планирование и программно-целевое бюджетное планирование. Сметное планирование представляет собой планирование на основе индексации сложившихся затрат по отдельным позициям классификации расходов. При программно-целевом методе планирования первоначально определяются те цели, которые должны быть достигнуты в результате осуществления бюджетных расходов. Соответственно, здесь обеспечивается прямая взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими или планируемыми результатами их использования.

В настоящее время завершается переход на программноцелевые методы планирования. Одним из важнейших механизмов этого метода является планирование расходов бюджетов с использованием различных целевых программ.

Бюджетный кодекс РФ выделяет долгосрочные целевые программы (ст. 179 БК РФ) и ведомственные целевые программы (ст. 179.3 БК РФ). Долгосрочные целевые программы, утверждаются Правительством РФ или соответствующими органами субъекта РФ, муниципального образования. Ведомственные целевые программы разрабатываются главными распорядителями бюджетных средств. В указанных программах определяются цели, направления деятельности, необходимые для их достижения, а также объем бюджетных ассигнований на реализацию программы. Расходные обязательства на реализацию ведомственной целевой программы включаются в реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой (ст. 179.1 БК РФ). Федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений. Проект адресной программы формируется Министерством экономического развития РФ¹.

В целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, Б К РФ предусматривает создание Инвестиционного фонда РФ (ст. 179.2 БК РФ). Порядок формирования и использования средств данного фонда определен Правительством РФ^[3][4]. Бюджетные ассигнования Фонда предоставляются исключительно для финансирования создания и (или) развития объектов капитального строительства транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, а также для реализации концессионных проектов.

Таким образом, в настоящее время бюджетное законодательство предусматривает несколько механизмов, обеспечивающих реализацию программно-целевых методов планирования.

2. Большое значение для осуществления расходных обязательств имеют бюджетно-правовые нормы, обеспечивающие их фактическую реализацию.

Для характеристики расходных обязательств, подлежащих исполнению в конкретном финансовом году, БК РФ использует понятие бюджетного обязательства. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетное обязательство — это расходное обязательство, подлежащее исполнению в соответствующем финансовом году. Возможность исполнения обеспечивается включением в закон (решение) о бюджете бюджетных ассигнований на финансирование соответствующего расходного обязательства. При этом важно учитывать, что расходное обязательство существует не в силу того, что в бюджете предусмотрены средства на его финансирование, а в силу соответствующего закона, иного нормативного акта, договора или соглашения, которым оно предусмотрено. Бюджетное же обязательство служит^- лишь целям бюджетного планирования, учета бюджетных ассигнований на финансирование расходных обязательств в законе (решении) о бюджете.

В предыдущей редакции БК РФ была норма, которая предусматривала, что в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете (п. 5 ст. 83 БК РФ предыдущей редакции). Иными словами, приоритет отдавался закону (решению) о бюджете. Кроме того, п. 4 ст. 83 БК РФ предусматривал возможность приостановления законом (решением) о бюджете действия законов, на реализацию которых отсутствовали бюджетные средства.

Указанная статья несколько раз была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В результате Конституционный Суд РФ указал, что отказ государства от выполнения принятых на себя публично-правовых обязательств подрывает доверие к закону и действиям государства. В связи с этим подобное приостановление должно предусматривать определенный компенсаторный механизм¹. В дальнейшем Конституционный Суд РФ постановил, что закон (решение) о бюджете вообще не может приостанавливать или отменять действие актов, предусматривающих расходные обязательства^[5][6].

В настоящее время ст. 83 Б К РФ изложена в новой редакции. Теперь отсутствие средств в бюджете не может являться основанием отказа в предоставлении бюджетных средств. Иными словами, расходные обязательства в любом случае подлежат финансированию. Возможность приостановления в законе (решении) о бюджете действия актов, предусматривающих расходные обязательства, также исключена из ст. 83 БК РФ. Такое приостановление возможно теперь лишь на основании специальных законов (п. 6 ст. 192 БК РФ).

Таким образом, практика идет по пути придания приоритета расходным обязательствам. Закон (решение) о бюджете должен лишь обеспечить исполнение последних, но не оказывать непосредственное влияние на факт их существования и размер.

Для фактического исполнения бюджетного обязательства необходимо создать определенные условия. Дело в том, что реально выделение бюджетных средств в рамках бюджетных обязательств обеспечивается получателями бюджетных средств. Соответственно бюджетное законодательство регулирует процесс выделения средств получателям бюджетных средств для их дальнейшего использования в целях исполнения бюджетных обязательств. По сути, это отношения между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств¹.

В рамках указанных отношений образуются денежные обязательства, под которыми понимаются обязанности получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Именно денежные обязательства лежат в основе реального выделения средств из бюджетов их конечным получателям (субъектам соответствующих расходных обязательств).

По замыслу авторов изменений в БК РФ понятия «бюджетные обязательства» и «денежные обязательства» характеризуют разные этапы исполнения расходных обязательств. Бюджетные обязательства — объем расходных обязательств в соответствующем финансовом году, денежные обязательства — «подтвержденные» (подлежащие оплате) обязательства, являющиеся основанием для осуществления расходов бюджета^[7][8].

В результате, бюджетное право регулирует отношения между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств в целях возникновения у последних денежных обязательств. Тем самым создаются условия для реализации расходных (бюджетных) обязательств.

Таким образом, бюджетное право комплексно обеспечивает реализацию расходных обязательств. Оно создает условия для учета расходных обязательств при составлении закона (решения) о бюджете. Кроме того, именно в рамках бюджетного права обеспечивается создание условия для реального предоставления бюджетных средств их конечным адресатам.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Как соотносятся понятия расходов бюджетов, расходных обязательств, публичных обязательств и публичных нормативных обязательств?
• 2. Назовите правовые основания возникновения расходных обязательств. Какова может быть их отраслевая принадлежность?
• 3. Назовите виды расходных обязательств.
• 4. Каково соотношение понятий «расходные обязательства», «бюджетные обязательства» и «денежные обязательства»?
• 5. Опишите существующие способы бюджетного планирования.

• [1] Письмо Минфина РФ от 04.07.2008 № 02−02−05/1959.
• [2] Конституционный Суд РФ прямо указал, что закон о бюджетене может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законово налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 9-П).
• [3] Подробнее см.: постановление Правительства РФ от 13.09.2010 № 716"Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы".
• [4] Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнованийИнвестиционного фонда Российской Федерации».
• [5] Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 Ха 415−0.
• [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 Ха 9-П.
• [7] Подробнее эти отношения будут рассмотрены в процессуальной частибюджетного права.
• [8] См.: пояснительная записка «К проекту Федерального закона „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования бюджетного процесса и признании утратившими силуотдельных законодательных актов Российской Федерации“».