Правовая природа нормотворчества

В результате изучения главы студенты должны: знать

• • назначение, основные задачи и структуру нормографии;
• • категориальный аппарат теории нормотворчества, его способы, функции, принципы;
• • основное содержание дискуссий о понятии нормотворчества;
• • основное назначение и виды результатов нормотворчества;
• • особенности различных видов нормативных правовых актов, в том числе в электронной форме;

уметь

• • применять принципы нормотворчества на практике;
• • отличать нормативные правовые акты от других правовых актов;
• • отличать кодифицированные нормативные правовые акты от простых нормативных правовых актов;
• • определять форму и назначение проекта нормативного правового акта;
• • классифицировать нормативные правовые акты по различным критериям; владеть
• • навыками правовой обоснованности проектов нормативных правовых актов;
• • навыками определения правовых возможностей закона;
• • навыками определения правовой природы различных результатов нормотворчества.

Нормография — наука о нормотворчестве

В сегодняшних условиях модернизации государственного и муниципального управления, связанной с возникновением новых связей между разнообразными субъектами общественных отношений, большинство из которых должно быть упорядочено нормами права, реализация разнообразных функций государства во многом зависит от повышения научного обеспечения различных видов юридической деятельности. Объективной необходимостью сегодняшнего дня является как правовое регулирование целого ряда общественных отношений (имущественных, финансовых и т. д.), так и выработка всесторонних прогнозов, направленных на принятие верных решений, способных принести положительные результаты. Здесь особое место занимает изучение, исчерпывающее исследование правовых отношений, связанных с осуществлением нормотворческого процесса. Естественно, что последний нуждается как в научном осмыслении, так и в методологическом оснащении.

Неоспоримым фактом является то, что любая наука зарождается как результат накопления определенного массива знаний, приемов, способов и, конечно, методик. Обобщение этих знаний в той или иной области человеческого бытия, в том числе и в правовой сфере, их ранжирование, сравнительно-правовой и историко-правовой анализ, классифицирование, выведение новых понятий, методик, законов и принципов способствует прогрессу не только в определенных сферах деятельности государственных органов (правотворчестве, правореализации, контрольной деятельности и т. п.), но и прогрессивному развитию общества в целом, его демократизации и гуманизации, что в конечном итоге отражается на построении правового государства в России.

Из сказанного вовсе не следует, что новые правовые концепции возникают на пустом месте, только благодаря особому дару исследователей правовых проблем. Естественно, что становление и развитие правовых концепций и воззрений напрямую зависит как от проведенного анализа международно-правовых актов, национального законодательства, ведомственных и локальных нормативных документов, современных правовых отношений, учета положительной и негативной правоприменительной практики, обзоров деятельности судов, аналитических и статистических материалов таких государственных органов Российской Федерации, как: Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания, Администрация Президента РФ, Минюст России, Генеральная прокуратура РФ и других органов, так и от той базы, которая была заложена учеными прошлых эпох. Научная новизна большинства современных правовых исследований обусловливается главным образом тем, что авторы данных работ, обобщая как современный, так и накопленный ранее юридической отечественной и зарубежной наукой опыт, начиная с исследований античной эпохи, по-новому подходят к раскрытию правовой природы и назначения исследуемых типов юридической деятельности и юридических понятий. Они выявляют структурные и типологические особенности предмета изучения, делают прогнозы и обобщения, результатом чего являются новые теории, воззрения, закономерности.

Однако, несмотря на существующий научный потенциал современного социума, который проявляется в грамотном, творческом проведении отечественными учеными различных исследований в области права, сфера правового регулирования на сегодняшний день обстоятельно еще не исследована. По нашему мнению, одним из основных препятствий на пути должного научного осмысления современных правовых процессов является отсутствие глубокого научного анализа структуры и функционирования российского общества. Современные исследователи, беря на вооружение лозунг, согласно которому «наука должна работать на практику», в своих исследованиях нередко опираются не на общеправовые и юридикосоциологические теории, не на конкретные методики исследований правовых явлений, а на сиюминутную практик}', в результате чего появляются не проверенные временем антинаучные решения.

Помимо этого, серьезными факторами, тормозящими осуществление проведения научных исследований, являются не только невысокая квалификация исследователей, которые недостаточно овладели знаниями правил, приемов и средств нормотворческой юридической техники, но и слабое финансирование научных изысканий, сокращение бюджетных средств, выделяемых на проведение научных исследований, низкая организация труда научной деятельности юристов, отсутствие скоординированности деятельности научных центров. Например, в советское время и в первые годы XX в. в России действовали координационные центры, которые утверждали и регистрировали темы диссертационных исследований (в основном докторских), что было определенным форпостом от малозначительных, легковестных работ, а также от ненужного дублирования диссертационного материала. Общий единый координационный центр правовых исследований при современном планируемом сокращении функций Высшей аттестационной комиссии следовало бы создать на базе Российской академии наук.

В современных реалиях, несмотря на то что приоритеты часто отдаются практическому опыту, это соответствует в основе своей идеям, высказанным представителями социологической юриспруденции, большое значение имеют и методологические разработки, которые выступают основой, фундаментом для юридической деятельности. Поэтому без грамотного применения методик невозможно достичь поставленных целей и задач. Реализация последних зачастую зависит от особенностей объекта той или иной науки, а также от конкретного исследователя, т. е. его правовой культуры, которая и отражается на научной квалификации, результатах проведенных исследований, экспертной и законопроектной работе.

Здесь следует подчеркнуть, что объектом любой науки выступают объективные закономерности, т. е. определенная сумма знаний о глубинных качествах явлений, их причинно-следственных связях, функционировании и тенденциях развития. При этом любая наука не может существовать как без своего теоетического багажа, так и без своих индивидуальных правил, приемов и технологий, применяемых в тех или иных исследованиях. Не является исключением здесь и юриспруденция.

Сегодня юристы все чаще обращаются к разработке научных предложений по совершенствованию различных диапазонов общества. При этом столкновение научных идей и подходов иной раз приносит неоценимую пользу. Не только крупные научно-практические конференции, но и научные дискуссии, «круглые столы» и другие формы и методы проведения научно-исследовательской работы юристов способствуют нахождению правильных решений в той или иной ситуации. Актуальной проблемой также является проведение конкурсов на разработку научных проектов в форме получения научных грантов. Причем система предоставления научных грантов, по нашему мнению, должна строго контролироваться во избежание взяточничества и протекционизма.

Другим важным направлением в проведении конкурсных исследований является практика подготовки альтернативных проектов федеральных законов, что говорит о демократизации нормотворческого процесса, который, несомненно, должен опираться на последние данные научных исследований в области не только юриспруденции, но и других наук и научных направлений.

Между тем следует заметить, что на первый взгляд может показаться, что разработка альтернативных проектов может обострить борьбу между научными центрами и институтами. Однако научные споры, в том числе и по вопросу качества того или иного проекта нормативного правового акта (федерального закона, постановления Правительства, закона субъекта РФ и т. п.), способствуют нахождению и принятию наиболее эффективного, грамотного и целесообразного разрешения существующей проблемы.

Тем не менее, как показывает практика, даже подготовка альтернативных проектов нормативных правовых актов и их активное обсуждение — не панацея от юридических ошибок и коллизий в праве, от неверного регулирования общественных отношений и т. п. В связи с этим особое значение в последнее время имеют правовые прогнозы и эксперименты, когда действие нормативного правового акта распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на определенную территорию (республику, область, город и т. п). Проведенный эксперимент поможет быстро и наглядно показать все имеющиеся плюсы и минусы подготовленного проекта.

При этом нормодатель, т. е. субъект нормотворчества, который принимает нормативные правовые акты, должен учитывать не только волевой фактор, поскольку любой проект нормативного документа (акта или договора) выражает волю гой или иной социальной группы, партии, фракции, либо общенародную волю, но и соотносить разработанную модель регулирования каких-либо отношений с отмененными нормативными правовыми актами, которые регламентировали эти же либо аналогичные общественные отношения, а также изучать практику урегулирования данной проблемы в других правовых системах. В связи с этим актуализируется проблема применения комплексных методик исследования, опирающихся на современные теоретические и методологические знания нормотворчества, в том числе посвященных правовому мониторингу.

Более того, нормодатель, скорее всего, отдаст предпочтение тому законопроекту, при подготовке которого учитывался такой фактор, как взаимодействие данного акта с другими документами системы законодательства, а также с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Следует подчеркнуть, что приоритеты нормодателя в большинстве случаев отдаются тем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы и реализующим это конституционное право на практике в форме законопроектов, которые опираются на пакетный принцип формирования системы законодательства, т. е. когда в парламент вносятся вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных актов, документов, фактически развивающих нормы законов посредством осуществления функций конкретизации и детализации. При этом подзаконным нормативным актам следует уделять особое внимание, чтобы они не ущемляли права и свободы граждан и их законные интересы, а служили средством обеспечения положений норм законов, содержали технологии реализации прав и свобод, провозглашенных в международных стандартах о правах и свободах человека и гражданина, Конституции РФ и конкретизированных в федеральном законодательстве.

Люди иной раз склонны делать ошибки, не являются исключением и субъекты, обеспечивающие нормотворческий процесс, и субъекты нормотворчества, однако особенности их правового статуса определяются прежде всего тем, ч то они являются лицами, занимающими высшие государственные должности, или государственными служащими, к которым следует предъявлять повышенные требования, поскольку от их работы, от реализации их функциональных обязанностей напрямую зависит качество нормативных правовых актов и в конечном итоге урегулирование определенных сфер общественных отношений. В связи с этим нормодатели должны учитывать весь спектр перечисленных факторов, а это иод силу может быть только людям, обладающим высоким уровнем правовой и общей культуры, т. е. высокообразованным, качественно подготовленным в области юриспруденции специалистам.

Сказанное позволяет сделать вывод о важнейшей роли юридической науки, которая выступает определенным трансформирующим фактором современного социума, способствующим его прогрессу. Развитая юридическая наука — это один из стержневых показателей осуществления процесса формирования цивилизованного, демократического общества. При этом властные органы, осуществляя свои функции, создавая нормативные документы в форме законов и подзаконных нормативных правовых актов, должны учитывать и такой фактор, как правовая культура индивидов, составляющих современное общество, уровни индивидуального и общественного правового сознания. Помимо этого они обязаны брать на вооружение современные правовые идеи, воззрения, а также новые методики, методологические приемы, общие, отраслевые и межотраслевые принципы права, различные аспекты развития гуманитарных и других наук. Властные органы при создании проектов нормативных правовых актов должны также учитывать прошедшие проверку временем и одобряемые обществом нормы морали, обычаев, традиций, религиозные и другие нормы. Кроме этого, необходимо способствовать развитию посредством права только оптимальных идей и воззрений, проповедующих и предлагающих проверенные временем и одобряемые большинством членов общества образцы (стандарты) поведения, которые стимулируют индивидов на правомерное поведение, на строгое и неукоснительное соблюдение как нормативных правовых актов, так и актов применения права, что в целом, в глобальном смысле, скажется на становлении режима законности и правового порядка.

Таким образом, можно констатировать: несмотря на то что сегодня, с одной стороны, наблюдается минимизация правового сознания и правовой культуры граждан, поскольку их знания формируются в большинстве своем посредством только общедоступной информации, исходящей из СМИ, которые при этом умело используют активные правонарушители, выражающие интересы и осуществляющие цели всевозможных отраслевых, этнических и других преступных группировок, а с другой стороны, наблюдается возрастание роли науки, поскольку научно-технический прогресс, пусть даже не во всех, а только в некоторых отраслях, если не прямо, то опосредованно влияет на развитие юриспруденции и других наук.

Однако наука — это не панацея от всех бед, а совокупность идей, воззрений, направленных на преодоление проблем, возникающих в различных сферах общества. Тем не менее само развитие науки сегодня идет по двум основным направлениям.

С одной стороны, прослеживается тенденция интеграции наук, т. е. их укрупнения и объединения. Так, например, идет процесс сближения и взаимопроникновения между такими гуманитарными науками, как психология и юриспруденция, результатом чего является появление пауки юридической психологии, юриспруденция и информатика и т. п.

С другой стороны, наряду с интеграционными процессами в юридической науке ясно просматривается и дифференциация. Расчленение научных знаний в данной сфере всецело связано с появлением новых структурных, функциональных, экономических, социальных и других видов связей между субъектами общественных отношений. Обозначенные тенденции объясняются главным образом необходимостью глобального изменения правового регулирования широкого круга как частных, так и публичных общественных отношений. Сегодняшнее государство как сложный механизм управления обществом, несомненно, нуждается в более действенных элементах социального воздействия в форме механизма правового регулирования. При этом особая роль в системе нормативного регулирования социальных отношений принадлежит таким правовым средствам, как: нормы права, нормативные правовые акты, акты применения права, официальные акты толкования норм права, реальное совершенствование которых невозможно без научного осмысления.

Таким образом можно сделать вывод, что дифференциация научных знаний объясняется в последнее время, с одной стороны, усложнением общественных отношений и появлением новых отношений в социуме, с другой — потребностями их научного изучения, проявляющегося в классифицировании и ранжировании, составляющих предмет исследования, разработки правил и методик, в выведении обобщений и закономерностей и т.н. Результатами данного труда являются «пограничные» науки как самостоятельной теоретической направленности, так и прикладные науки, конкретизирующие научные знания в общей теории права и государства, уголовного права, криминалистики и т. д., что приводит не только к расширению предмета исследования, но и к новым исследованиям.

В сегодняшних условиях переходного государства, связанного со становлением новой российской системы права, с формированием его институтов, характеризующихся зарождением новых отраслей права, дифференциация знаний юриспруденции — явление закономерное, поскольку появление новых отношений, как уже было сказано, приводит к их изучению. Тем не менее дифференциация научных знаний, процесс формирования из определенных научных направлений самостоятельных юридических наук прикладного характера не обошел стороной как теорию права и государства, так и отраслевые науки. Так, например, в рамках теории права и государства претендуют на самостоятельность такие научные направления, как правовая герменевтика (учение о толковании норм права)^[1], правовая конфликтология^[2], правовая компаративистика, т. е. наука сравнительного правоведения. Ярким ее представителем был французский юрист Рене Давид. Его научными приемниками можно назвать Камиллу Жоффре-Спинози, доктора права лондонского университета Уильяма Батлера, узбекского ученого Акмаля Саидова и др. В нашей стране это такие доктора наук, как: Ф. М. Решетников, В. Н. Синюков, А. Я. Сухарев, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов и др.^[3] Более того, подтверждение тому, что уже реально существует наука под названием «правовая компаративистика», является работа Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В данный ряд самостоятельных новых наук следует включить и нормографию, науку прикладного характера как для общей теории права и государства, так и для отраслевых наук, поскольку в данном курсе нормотворческая юридическая техника изучается только в рамках темы «Правотворчество». К тому же указанная тема явно «переросла» установленные рамки общей теории права и государства, так как включает в себя не только рассмотрение различных теоретических подходов к понятию правотворчества, его способам, принципам, стадиям, но и изучение проблем, различных видов правотворчества. Сегодня юристы-практики, которые разрабатывают различные по юридической силе, видам, характеру регулируемых отношений нормы права, не владеют столь необходимыми знаниями правил, приемов, средств, различных методик, т. е. зниниями технологий подготовки тех или иных видов нормативных правовых актов. Большинство юристов, даже те, которые с отличием оканчивают юридические вузы и факультеты, имеют поверхностные знания нормотворческой юридической техники.

Столь нерадостные факты говорят о том, что реформировать правовую систему реально, совершенствуя при этом все виды нормотворческого процесса, возможно только при качественном повышении уровня правовой культуры всего корпуса государственных и муниципальных служащих. В связи с этим необходимо на всех юридических факультетах высших учебных заведений и на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих ввести учебный курс под названием «Нормография». Тогда в своей работе нормодатели станут опираться на общие принципы правотворчества, будут владеть знаниями методик подготовки и принятия различных видов нормативных правовых актов, соблюдать требования, предъявляемые к содержанию и форме при создании нормативных правовых актов. Муниципального и государственного служащего (гражданского, военного, правоохранительного), как и любого профессионала, надо готовить планомерно, специально, используя для этих целей апробированные методики и программы.

Из этого следует, что если будет введена данная учебная дисциплина, то и подходы к ней должны быть научно обоснованными. В связи с этим усилия теоретиков права должны быть направлены на объединение разрозненных методик подготовки нормативных правовых актов и теоретических вопросов, касающихся проблем создания нормативных правовых актов, в систему научно обоснованных знаний о нормотворчестве, которые и составят предмет самостоятельной науки — нормографии (дословный перевод — «пишу норму»). Последняя, по нашему мнению, займет особое место в системе юридических наук, поскольку наподобие правовой герменевтики, правовой компаративистики и других прикладных наук будет носить вспомогательный характер по отношению как к общей теории права и государства, так и к отраслевым наукам. Намеченные тенденции уже видны. На сегодняшний день более чем в 10 вузах страны в том или ином объеме преподается курс нормографии.

Известно, что в советское время ориентация преподавания была направлена на подготовку юристов— практиков, занимающихся той или иной правоприменительной деятельностью. В вузах готовили судей, адвокатов, следователей, нотариусов и т. д., а не нормотворцев, так как нормативных правовых актов по сравнению с сегодняшним днем было мало и отсутствовала необходимость в таких специалистах. Законы зачастую разрабатывались в центре, так как региональное нормотворчество находилось в зачаточном состоянии. В современных условиях вала законодательства (сегодня в Государственной Думе Федерального Собрания своей очереди дожидаются более 900 законопроектов), наличия большого количества пробелов и коллизий в праве серьезной проблемой является отсутствие грамотных специалистов, умеющих подготовить тот или иной проект нормативного правового акта.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод: объективно существует необходимость включения в программы юридических вузов и факультетов изучения курса нормографии, курса прикладного характера как для отраслевых наук, так и для для общей теории права и государства, с целью подготовки высококвалифицированных нормодателей, специалистов по разработке проектов нормативных правовых актов и нормативных договоров, способных правильно выбрать нужную форму нормативного правового акта и грамотно его построить, чтобы нормативные правовые акты не были противоречивыми, а соответствовали международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, российскому законодательству, чтобы в них не было противопоставления формы и содержания, не было нарушений правил и средств нормотворческой юридической техники. Решить данные проблемы возможно только с помощью теоретически обоснованной отрасли научных знаний под названием «нормография». Еще Платон указывал, что «из всех наук более всего совершенствует человека, ими занимающегося, наука о законах…»^[4]

О необходимости отдельной науки, изучающей проблемы правотворчества в советское время, писали такие теоретики, как А. С. Пиголкин и А. А. Ушаков^[5]. Тем не менее данная проблема в полном объеме до сих пор не решена и требует серьезной научной проработки.

По нашему мнению, актуальность выделения данной науки очевидна, поскольку во многих вузах читаются курсы, направленные на повышение нормотворческой квалификации студентов: «Подготовка законопроектов» (МГЮА), «Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел» (Академия управления МВД России), «Теория ведомственного нормотворчества» (Академия национального образования). Из этого следует, что поскольку есть учебная дисциплина, преподаваемая в высшем учебном заведении, то и подходы к ней должны быть научно обоснованными. На Западе такая наука существует уже давно, там она носит название легиспруденции.

Целью данной науки должно быть всестороннее рассмотрение проблем и технологий подготовки нормативных правовых актов. Вполне очевидно, что теория нормотворчества переросла себя и нуждается в самостоятельном оформлении. Используя философскую терминологию, данную идею можно выразить следующими словами: где кончается «общее», начинается «особенное», т. е. специальная наука — нормография. Поэтому все ее задачи и методики должны быть сориентированы на создание совершенных как по содержанию, так и по форме нормативных правовых актов. Достичь этого без опоры на научные знания не представляется возможным. Без научной основы преподавание обедняется. Сама же нормотворческая юридическая техника ничего не изучает, ничего не исследует. Наоборот, только после всестороннего изучения теоретических положений и концепций нормотворчества, а также правил, приемов, методик и средств нормотворческой юридической техники возможно ее правильное применение.

В современных условиях актуальной задачей является радикальное реформирование юриспруденции с выделением самостоятельных наук прикладного характера, среди которых достойное место должна занять наука о нормотворчестве и нормотворческой юридической технике — нормография.

• [1] О толковании норм права см.: Абдрасулов Е. Б. Толкование закона и норм Конституции: теория, опыт, процедура. Алматы, 2002; Васъковский Е. В. Руководство к толкованиюи применению законов. Для начинающих юристов. М., 1997 (переиздание работы 1913 г.);Вопленко Н. Н. Толкование социалистического права. Волгоград, 1990; Гаджиев X. И. Толкование права и закона. М., 2000; Лазарев В. В. О роли доктринального толкования права //Советская юстиция. 1969. № 14. С. 4—5; Насырова Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование толкование советского закона: теория и практика. Казань, 1988; Суслов В. В. Герменевтика и юридическое толкование // Государство и право. 1997. № 6. С. 115—118; Хаби-буллина Н. И. Толкование права: новые подходы к методологии исследования. СПб., 2001;Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М., 1979.
• [2] О юридической конфликтологии см.: Право и общество: от конфликта к конценсусу: монография / под ред. В. П. Сальникова, Р. А. Ромашова. СПб., 2004; Жеребин В. С. Правовая конфликтология: курс лекций. Владимир, 2000; Юридичесмкая конфликтология / подред. В. Н. Кудрявцева. М., 1995.
• [3] См.: Барциц И. II. Типология современных правовых систем: учеб, пособие. М., 2000; Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988; Давид Р., Жоффре-Спииози К. Основные правовые системы современности. М., 1996; Марченко М. Н. Местои роль сравнительного права в системе юридического образования // Правоведение. 1999.№ 1. С. 215—224; Нерсесянц В. С. Сравнительное правоведение в системе юриспруденции //Государство и право. 2001. № 6. С. 5—15; Очерки сравнительного права: сб. ст. / сост. и пер. В. А. Туманова. М., 1981; Правовые системы стран мира: энциклопедический справочник /отв. А. Я. Сухарев. М., 2000; Рабелъ Э. Задачи и необходимость сравнительного правоведения: пер. с нем. Екатеринбург, 2000; Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира: справочник. М., 1993; Саидов А. X.

  Введение

  в основные правовые системы современности. Ташкент, 1988; Саидов А. X. Сравнительное правоведение и юридическая география мира.М., 1993; Синюков В. II. Российская правовая система: введение в общую теорию. Саратов, 1999; Тиле А. А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978;Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.

• [4] Платон. Соч. Т. 3. Ч. 2. М., 1972. С. 463.
• [5] См.: Пиголкин А. С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1962. С. 31; Ушаков А. А. О законографии как науке о правотворчестве // Государство, право, законность: ученые записки. Вып. 5. Пермь: Пермский гос. ун-т, 1974. С. 59.