Властное происхождение публично-правовых актов

Понятие публично-правового акта неразрывно связано с понятием публичной власти. Это следует не только из предшествующего изложения, но само собою понятно и из терминологического обозначения исследуемого института актами власти. Не останавливаясь здесь (в рамках курса гражданского права) на существе понятия о власти вообще и публичной власти в особенности^[1], мы должны, однако, указать на три важнейших фактора, характеризующих его природу: 1) силу,.

2) общество и 3) право. Сила (реальная или воображаемая) является источником приобретения и средством действенной реализации власти; общество (более или менее сплоченное) служит той средой, в которой только и имеет смысл понятие о власти; наконец, право (реально действующее, применяемое право) является тем противовесом, который не дает власти превратиться в беспредел (деспотию, произвол, тиранию), который превращает ее из просто власти в правовую власть.

«Публичное право предъявляет свои требования к должностным лицам и к гражданам во имя общего блага и, таким образом, заставляет их класть в основание своей публичной деятельности момент общественного долга. … Сама возможность использовать публичное правомочие (публичную власть. — В. Б.) в большем или меньшем объеме, либо совсем его не использовать, подчинена этому моменту»^[2]. Социальное служение, исполнение общественного долга составляет ту цель, которую должно преследовать всякое осуществление публичной власти. Внешней формой всякого случая реализации публичной власти является публично-правовой акт. Можно, следовательно, утверждать, что публичная власть, поставленная в правовые рамки, представляет собой ни что иное, как юридическую способность к совершению публично-правовых актов (актов власти) или правовую форму организации и употребления силы на цели общественного (социального) служения.

Совокупность правовых норм, регламентирующих общественные отношения по поводу правовой организации и употребления силы (или иначе, по реализации публичной власти — силы, поставленной в правовые рамки), представляет собой ни что иное, как публичное право. Общественные отношения власти-подчинения (иногда в литературе именуемые организационными отношениями)^[3] будут предметом публичного права; совокупность тех принципов, в соответствии с которыми происходит правовое упорядочение (правовое регулирование или правовая оценка) этого предмета, составят метод публичного права. Публичная власть окажется той публично-правовой формой, которая составит существо понятия о публичном праве. Это означает, что ни один акт публичной власти немыслим без абсолютно полного соответствия своего содержания, формы, условий и процесса собственного совершения (возникновения) и реализации тем основным положениям, которые составляют принципы публично-правовой формы организации общества.

Как мы помним, отличительными чертами всякой публичноправовой формы организации общественных отношений являются ее 1) строго-личный, 2) социально-служебный и 3) формализованный характер; кроме того, всякая публично-правовая форма (не исключая, конечно, и публичной власти) включает в себя способность к своей принудительной внесудебной реализации.

Публичная власть — власть, которой общество облекло конкретное лицо благодаря личным качествам последнего — осуществляется только и исключительно самим лицом, облеченным властью, притом не допуская ни представительства, ни отчуждения, ни делегации, ни ограничения, словом, ни малейшего своего содержательного изменения без прямо выраженной на то законодательной санкции.

Затем, реализация публичной власти может происходить исключительно во имя положительно определенных законом целей; ее реализация иным образом предполагает юридическую ответственность. «Всякая власть, как правомочие, обязывает ее носителя пользоваться ею сообразно с ее общественным назначением, другими словами, всякая власть, по существу, является в этом смысле социальным служением. … Именно в этом моменте кроются масштаб и критерий для разграничения правомерного проявления власти от неправомерного. Оно правомерно настолько, насколько.

2 88.

оно не противоречит общим требованиям закона и нравственности, не идет в разрез с объективно необходимыми и целесообразными задачами данной социальной организации, не посягает па права подвластных, как членов того же союза"^[4].

Реализация возможностей и способностей, составляющих существо публичной власти, может и должна происходить исключительно в соответствии с положительно установленными требованиями (процедурой) и получать строго определенное документальное оформление.

Наконец, носитель публичной власти вправе прибегнуть к ее реализации с использованием средств экономического, социального, психологического и физического принуждения подвластных лиц к соблюдению выдвинутых им (носителем власти) законных требований. Можно сказать, что юридические возможности публичного права изначально заключают в себе тот самый элемент, которым частные лица располагают будучи участниками только охранительных гражданских правоотношений. Разумеется, арсенал средств принуждения, субъекты, адресаты, основания, процедура, пределы и иные соответствующие случаю формы (границы, рамки) их применения должны быть прямо определены предписаниями позитивного права. Выход за их рамки всегда является (не предполагается, а именно является) действием противоправным, влекущим возникновение обязанности публично-правового образования, чьей властью было облечено лицо, это действие совершившее, возместить весь (без ограничения) вред, причиненный данным деянием подвластным лицам.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что властная (публично-правовая) природа актов публичной власти предопределяет абсолютную необходимость их постановления и принудительной реализации 1) надлежащими (полномочными, компетентными, властью облеченными) субъектами — органами власти и их должностными лицами; 2) во имя достижения предустановленных законом социально-служебных целей; 3) по определенной законом процедуре и в установленной законом форме.

Вместе с тем акты публичной власти, непосредственно соприкасающиеся с правами и интересами частных лиц, должны были бы приобрести и приобретают (как раз в силу этого соприкосновения) еще несколько любопытных, свойственных только им черт, к рассмотрению которых мы и переходим.

• [1] Интереснейший обзор русской дореволюционной литературы о понятии власти, а также постановлений гражданского законодательства о власти в частноправовыхотношениях см.: Таль Л. С. Трудовой договор: Цивилистическое исследование. Ч. II: Внутренний правопорядок хозяйственных предприятий. Ярославль, 1918. С. 100—125,125−146.
• [2] Елистратов А. И. Понятие о публичном субъективном праве. Теория субъективныхпубличных нрав А. А. Рождественского. М., 1913. С. 6.
• [3] М ы не оговорились: речь идет именно об особого рода общественных отношениях власти-подчинения, а вовсе не о неком особом методе, который якобы может быть применен к организации едва ли не любых общественных отношений. «Проблема разграничения гражданского и административного права приводит нас к необходимостиразличать понятие имущественных отношений (центральное понятие гражданскогоправа), с одной стороны, и понятие организационных отношений (центральное понятие административного права) — с другой. Организационные отношения всегда являются отношениями власти и подчинения…», — писал еще М. М. Агарков, указываядалее буквально следующее: «…неясности в вопросе о предмете гражданского правамного способствовало то, что власть, отношения власти и подчинения, противопоставляли не имущественным отношениям, а автономии, в частности — «договорнойавтономии». Отсюда получалось, что власть — не особый вид общественных отношений, а метод регулирования общественных отношений, что совершенно неправильно"(Агарков М. М. Предмет и система советского гражданского права // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2002. Т. II. С. 295; курсив наш. — В. Б.).
• [4] Таль Л. С. Указ. соч. С. 147.